Когда волнуются Кавказские Минводы

Предвыборный скандал в городе Лермонтове Ставропольского края, получивший широкое освещение в федеральных СМИ и блогах, перевёл проблему формирования Кавминводской агломерации из области экспертных дискуссий в публичное пространство. Это позволяет рассчитывать, что вопросы оптимизации управления крупнейшим курортным регионом юга России будут решаться не только административными методамиФото: Асысоев.рф, Дмитрий Горунов

Сегодня в дискуссии о будущем Кавказских Минеральных Вод — «большой столицы» Северного Кавказа — больше вопросов, чем ответов. Чёткое представление о комплексном развитии региона у государства фактически отсутствует — есть разве что интуитивное понимание, что данная территория является исторически сложившимся единством, нередко именуемым Кавминводской агломерацией, и это обстоятельство должно быть определяющим при выработке приоритетов развития. С подобной постановкой вопроса вполне можно согласиться, поэтому основным предметом дискуссии должны стать инструменты управления такой сложной структурой, как агломерация.

В конце февраля в 22-тысячном Лермонтове — самом маленьком городе Кавминвод — несколько бывших депутатов городского совета, не зарегистрированных кандидатами на предстоящих местных выборах, объявили голодовку в стенах горадминистрации. Акцию поддержали многие жители Лермонтова, уверенные, что за действиями местного избиркома стоят некие силы, стремящиеся присоединить городок к соседнему Пятигорску. На волне напряжённой президентской кампании протестующим удалось быстро привлечь внимание федеральных СМИ и блогеров. В итоге конфликт пришлось разрешать главе предвыборного штаба Владимира Путина режиссёру Станиславу Говорухину и полпреду в СКФО Александру Хлопонину, который всего за несколько недель до этого сделал громкое заявление относительно перспектив развития Кавминводской агломерации: «Всю эту территорию, которую мы красиво называем Кавказскими Минеральными Водами, нужно объединить в единое муниципальное образование».

Однако события, приключившиеся в Лермонтове, наглядно продемонстрировали, что одними административными мерами на Кавминводах не обойтись — требуется широкое подключение местного сообщества. Разговор об агломерации не обещает быть простым: Кавминводы — исключительно сложная конструкция на стыке федерального, регионального и муниципального уровней управления. Кроме того, в регионе присутствуют значительные интересы крупных внешних структур, имеющих здесь собственные здравницы и земли, — профсоюзов, корпораций, министерств и ведомств. Наконец, хорошо известно, что Кавминводы — это территория с высокой степенью криминализации: «лихие девяностые» здесь ещё не вполне закончились. Тем важнее как можно раньше начать открытую дискуссию всех влиятельных в регионе сил во избежание повторения того конфликта, который несколько месяцев тянулся в Лермонтове — февральская история была на деле лишь его кульминацией.

Лермонтовские мотивы

«Пятигорский след» в лермонтовской истории действительно просматривается — между двумя городами существует давний хозяйственный спор. Ещё в 2008 году московская компания «Дирекция экологических программ» заявила на площадке под Лермонтовом крупный проект мусороперерабатывающего завода стоимостью 1 млрд рублей и мощностью переработки 300 тысяч тонн в год. В конце 2009 года было подписано соглашение о строительстве, которое планировалось завершить в конце нынешнего года. А в 2010 году проект «технопарка по сортировке, переработке и утилизации мусора» стоимостью 320 млн рублей был заявлен в 4 км от Пятигорска компанией «Авангард», однако его не удалось согласовать на федеральном уровне. В результате пятигорский мусор достался бы Лермонтову, что было явно невыгодно городу-курорту.

На то, что конфликт в Лермонтове возник после того, как два города не поделили мусор, намекнул и Александр Хлопонин в том самом выступлении в декабре прошлого года, которое содержало идею о слиянии городов Кавминвод в единое муниципальное образование. Незадолго до этого полпред выдвигал ещё один вариант будущего Кавминвод — создать здесь одну большую свободную экономическую зону (ОЭЗ), однако последовавшие за этим события явно подтолкнули Хлопонина к более радикальным заявлениям. Они прозвучали после того, как в середине декабря в Лермонтове была предпринята попытка захвата здания горсовета группой лиц во главе с уволенным накануне главой администрации (сити-менеджером) Евгением Печёриным. Согласно версии главы города Александра Дунаева, ворвавшись в здание с холодным и огнестрельным оружием, Печёрин и его сообщники стали взламывать двери кабинетов и шкафов, при этом правоохранительные органы бездействовали. Однако в течение короткого времени на площадь перед горсоветом стали стекаться жители города, и захватчикам пришлось покинуть здание.

Стремление к недружественному поглощению Лермонтова можно при желании обнаружить и в этом инциденте, поскольку среди тех, кто прибыл в Лермонтов вместе с Печёриным, были замечены некоторые чиновники администрации Пятигорска. А сам бывший сити-менеджер, по данным ЕГРЮЛ на январь прошлого года, являлся собственником пятигорской компании «Мега-холод», среди бывших совладельцев которой значатся мэр Пятигорска Лев Травнев и его первый заместитель Олег Бондаренко. То, что глава администрации Лермонтова является собственником коммерческой организации, и стало одним из формальных поводов для его увольнения. В действительности же Дунаеву, бывшему руководителю управления Госторгинспекции на Кавминводах, избранному главой города из числа депутатов горсовета в конце 2010 года, и тогда же выигравшему конкурс на должность главы администрации 32-летнему юристу Печёрину не удалось наладить совместную работу. «Люди, которые пришли к власти в Лермонтове год с лишним назад, сами по себе неплохие, но они не смогли консолидироваться и произвести чёткую командную расстановку в администрации. Видимо, рассчитывали на помощь “старших товарищей”», — поясняет источник в политических кругах Ставропольского края, намекая на подтекст событий.

Открытый конфликт в Лермонтове начался в прошлом сентябре, когда шестеро из 15 муниципальных депутатов заявили о сложении полномочий в знак протеста против действий Дунаева, что в соответствии с городским уставом автоматически должно было привести к роспуску горсовета и отставке главы города. В октябре краевой суд признал текущий состав горсовета нелегитимным, затем это подтвердил Верховный суд, но лермонтовский горсовет продолжал работать, пока его решением не был уволен сити-менеджер Печёрин. Далее события развивались по жёсткому сценарию: через несколько дней после несостоявшегося захвата горсовета было совершено нападение на бывшего лермонтовского сити-менеджера Олега Мельникова, который участвовал в этой акции. Неизвестные нанесли ему 15 ножевых ранений, но он выжил.Голодовка в Лермонтове была хорошо спланированной акцией, рассчитанной на масштабный эффект в СМИ. Не обошлось и без внимания медработниковФото: ridus.ru

После этого слово в конфликте наконец взял губернатор Валерий Гаевский, заявивший, что городской избирком должен немедленно назначить в Лермонтове новые выборы, тем более что к тому времени уже существовало определение Верховного суда о нелегитимности текущего состава горсовета. Александр Дунаев был отстранён от управления городом, а выборы нового горсовета назначены на единый день голосования 4 марта. Всего в них пожелали участвовать 122 человека, но только 90 из них были зарегистрированы, причём среди получивших отказ оказалось несколько бывших депутатов. 21 февраля при поддержке группы сторонников они проникли в администрацию Лермонтова и объявили там голодовку, потребовав отменить грядущие местные выборы. К освещению событий тут же подключился один из федеральных телеканалов, назвавший акцию депутатов «штурмом мэрии», а оппозиционные блогеры поспешили заявить о «маленькой революции на Северном Кавказе».

Из федеральных политиков быстрее всего на события в Лермонтове отреагировали представители «Справедливой России». Сначала в городе побывал депутат Госдумы от этой партии Илья Пономарёв, а затем её председатель Сергей Миронов направил письмо о происходящем в Лермонтове президенту Дмитрию Медведеву и главе ЦИК Владимиру Чурову. В итоге Валерию Гаевскому опять пришлось играть вторым темпом. 28 февраля он распространил через своего пресс-секретаря заявление о ситуации в городе, где, в частности, утверждалось: «Не вижу никакой иной судьбы для Лермонтова, как оставаться отдельным муниципальным образованием. Считаю непродуктивной идею поглощения города соседним Пятигорском». Слухи о «поглощении» Гаевский квалифицировал как «чушь и провокацию» и выразил надежду, что 4 марта в городе будет избран новый состав депутатов местного совета и обстановка нормализуется.

Однако сразу после этого в игру вступили ещё более значительные фигуры. 1 марта с участниками акции протеста в Лермонтове встретились Станислав Говорухин и Александр Хлопонин, в результате чего было принято решение о прекращении голодовки. При этом Хлопонин заверил протестующих, что по местным выборам будет принято справедливое решение, и уже 2 марта Лермонтовский городской суд отменил приближающиеся выборы на том основании, что они были назначены территориальным избиркомом, не уполномоченным на это горсоветом. Сразу после этого Александр Дунаев заявил, что жители города «ликуют и все кричат “За Путина!”». Правда, согласно итогам голосования 4 марта, Лермонтов оказался единственным городом Ставрополья, где за вновь избранного президента проголосовали меньше половины пришедших на выборы избирателей.

Повестка для конурбации

Главный урок лермонтовской истории — недопустимость действия сугубо административных рычагов в таких вопросах, как судьба отдельных муниципалитетов (референдумы, на основании которых такие решения принимаются согласно российскому законодательству, зачастую являются лишь формальным закреплением заранее определённых результатов). У Александра Хлопонина действительно есть опыт объединения нескольких муниципальных образований: в бытность его губернатором Красноярского края в результате муниципального референдума произошло объединение Норильска и близлежащих населённых пунктов. Однако если на севере Хлопонин имел дело с классической агломерацией, с ядром (Норильск с его промышленным комплексом) и периферией, которую можно было сравнительно безболезненно интегрировать, то Кавминводы в терминах урбанистики следует определять как конурбацию, то есть кластер взаимосвязанных городов без ярко выраженного центра. Города в рамках таких структур, как правило, имеют не только выраженный функционал, но и собственную идентичность, а местные элиты будут любыми средствами сопротивляться поглощению, что и продемонстрировал конфликт в Лермонтове. «Что даст административное объединение городов Кавминвод? Ничего — только вырастут административный пресс и размер откатов», — прогнозирует директор региональных программ Независимого института социальной политики профессор Наталья Зубаревич. Против агломерации как административного образования не раз высказывался и бывший глава администрации Кавминвод Виктор Вышинский, в конце прошлого года избранный депутатом парламента Ставропольского края.

Положение дел осложняется и тем, что в регионе постоянно сталкиваются интересы разных этажей российской власти. Ещё в 1992 году Кавминводы получили статус особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации, в который входят не только несколько городов и районов Ставрополья, но и ряд прилегающих территорий Карачаево-Черкесии (33% от общей площади региона) и Кабардино-Балкарии (9%). Глава администрации Кавминвод назначается лично президентом России, но одновременно является и вице-губернатором Ставропольского края; в его функции входит в первую очередь обеспечение природоохранного режима на территории КМВ, при этом администрация региона не является самостоятельной финансовой единицей с собственным бюджетом. С другой стороны, Кавминводы — это совокупность муниципальных образований, среди которых четыре города-курорта федерального значения (Пятигорск, Кисловодск, Ессентуки и Железноводск), крупный транспортно-логистический узел в городе Минеральные Воды и два промышленных города (Лермонтов и Георгиевск).

Ситуация стала ещё более запутанной с образованием СКФО в начале 2010 года — центр нового округа был определён именно на Кавминводах, и вскоре в Ессентуках разместились администрация полпредства и штаб-квартира Корпорации развития Северного Кавказа. После этого новым значимым игроком в регионе быстро стал полпред Александр Хлопонин, озвучивший уже приведённые варианты его возможного будущего. Причём, как быстро выяснилось, политическим капиталом полпреда могут пользоваться и муниципальные главы — фактически через голову региональной власти. Характерным эпизодом стала поддержка Хлопониным кандидатуры Льва Травнева на досрочных выборах мэра Пятигорска в 2010 году, когда полпред высказался в пользу идеи возврата к прямым выборам от механизма разделения полномочий между главой города и сити-менеджером. У Травнева тогда в городе был сильный потенциальный конкурент в лице местного бизнесмена Романа Абрамова, но, заручившись поддержкой Хлопонина, глава Пятигорска легко переизбрался, собрав 91% голосов.Бывший глава Лермонтова Александр Дунаев (в центре) одержал тактическую победу над своими оппонентами: решение вопроса о власти в городе отложено на несколько месяцевФото: livejournal.com

Иными словами, вопрос о повышении эффективности взаимодействия между разными этажами власти на Кавминводах сегодня едва ли не самый насущный. Начинать здесь надо, судя по всему, с межмуниципального уровня — в этом как раз и состоит мораль истории про мусор, который не поделили Лермонтов и Пятигорск. «В регионе необходимо запустить процессы конкуренции муниципалитетов, вынудить их к горизонтальному взаимодействию. Главам городов нужно научиться вместе решать инфраструктурные вопросы — а потом пусть конкурируют между собой за инвесторов и людей», — считает Наталья Зубаревич. События в Лермонтове как раз и обозначили некие границы административного давления на местные элиты, поэтому есть надежда, что властные структуры сделали из этого правильные выводы. «Пределом использования административных рычагов является задача усадить руководство муниципалитетов за стол переговоров, задать общую повестку с вопросами развития межмуниципального сотрудничества и содействовать конструктивному обсуждению и реальному исполнению принятых решений», — говорит управляющий партнёр консалтинговой компании «ФОК» Моисей Фурщик.

Однако здесь необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Прежде всего, какова должна быть управляющая структура агломерации? В прошлом году руководители муниципальных образований и глава администрации КМВ подписали рамочное соглашение о создании так называемой курортной агломерации, где сферами общих интересов определялись инженерная инфраструктура, проблемы земле- и недропользования, охраны приодных ресурсов и т. д. Однако эти договорённости, похоже, так и остались на бумаге, и отсюда логично вытекает следующий вопрос: кому именно предстоит инициировать и поддерживать межмуниципальный диалог? По мнению большинства наших собеседников, в этой роли должна выступать краевая власть. «Договороспособность муниципальных глав во многом зависит от личного авторитета того, кто руководит процессом, — все главы на Кавминводах самостоятельные. Можно подписать любой документ о делегировании полномочий, но принципиальные вопросы будут решаться только с участием руководителя края. А когда Кавминводами начинает заниматься полпред, это настораживает, потому что результатов пока нет», — замечает один из источников «Эксперта ЮГ».

Ещё один вопрос на перспективу: как организовать в рамках агломерации работу с инвесторами? «Регион в целом не слишком привлекателен для инвесторов, так как риски здесь очень высокие (в том числе в связи с высокой коррупционной составляющей и несоблюдением законодательства), нет необходимой инфраструктуры, а также защиты потенциальных инвесторов», — диагностирует текущий инвестиционный климат на Кавминводах аналитическое агентство «Инвесткафе». Действительно, одним из главных аргументов в пользу формирования единой административной рамки для Кавминвод является то, что в результате здесь появится «одно окно» для инвесторов, которым сейчас на входе в регион нужно прежде всего разобраться, в какие конкретно двери стучаться. «Если вы хотите инвестировать в регион в целом, например, сделать торговую сеть, то договариваться вам надо с десятью муниципальными образованиями, и не факт, что вы договоритесь со всеми», — аргументировал два года назад эту точку зрения в интервью «Эксперту ЮГ» управляющий партнёр пятигорской инвестиционно-консалтинговой компании AV Алексей Крыловский.

Однако сегодня у проблемы входа для инвесторов может быть несколько решений. «Для крупных проектов “единое окно” должно формироваться на краевом уровне, а для малых — на муниципальном. Федеральные структуры должны играть в этом процессе лишь опосредованное участие», — считает Моисей Фурщик. Ещё одним «окном» для крупного инвестора может выступать Корпорация развития Северного Кавказа — сейчас, правда, это скорее потенциальный игрок в регионе. Не вполне понятна и грядущая роль администрации Кавминвод, которая, по неофициальным сведениям, после утверждения нового состава российского правительства может быть реорганизована или вовсе упразднена — после отставки Виктора Вышинского новый постоянный глава этой структуры до сих пор не назначен. Что касается перспектив превращения Кавминвод в особую экономическую зону, то здесь, как пояснил «Эксперту ЮГ» один из собеседников, существуют препятствия законодательного характера: подобные структуры можно создавать лишь на свободных земельных участках в границах муниципальных образований. Чтобы распространить этот режим на пределы муниципалитета или иной административной единицы, нужно полностью переделывать федеральное законодательство.

Наконец, специфической проблемой региона КМВ является его высокая криминализованность в сочетании с большим количеством нерешённых земельных споров — нередко также сопряжённых с криминальными структурами. «Самый главный вопрос для Кавминвод — это безопасность в комплексном смысле: от геополитических проблем до коррупции и криминала, — говорит наш собеседник, хорошо знакомый с ситуацией в регионе. — Именно на этом сейчас надо делать основной акцент, и только на втором месте должна находиться инвестиционная политика».