Роль Инвестфонда РФ в реформировании ЖКХ
Жилищно-коммунальное хозяйство — крупнейший сектор экономики России. Доля основных фондов отрасли составляет более 26% от общего объема основных фондов страны.
По данным Министерства регионального развития РФ, в среднем по России физический износ основных фондов в ЖКХ превышает 60%, достигая 70-80% в отдельных муниципальных образованиях. Около 30% основных фондов ЖКХ уже полностью отслужили нормативные сроки. И даже при том, что в последние годы бюджетные инвестиции в ЖКХ составляли до 200 млрд. рублей ежегодно, отрасль испытывает недостаток финансирования на строительство новых объектов.
Значимым дополнением к существующим механизмам государственно-частного партнерства и государственной поддержки, способствующим капиталовложениям в объекты ЖКХ, является Инвестиционный фонд РФ в части финансирования региональных инвестиционных проектов.
Особенности финансирования из Инвестфонда РФ
Использование средств Инвестфонда подразумевает привлечение к реализации проекта частных инвесторов. Их вложения должны составить не менее 50 процентов общего объема проекта, который обязательно должен превышать 500 млн. рублей (включая бюджетные инвестиции). Ограничений, касающихся сферы деятельности инвестора или отраслевой принадлежности финансируемого им проекта, нет. Единственное требование заключается в том, что региональный инвестиционный проект должен быть направлен на социально-экономическое развитие региона и соответствовать утвержденной им Стратегии социально-экономического развития. К инвесторам, однако, предъявляется целый ряд условий финансово-организационного свойства, среди которых – отсутствие убытков, просроченных налоговых платежей, просроченной кредиторской задолженности.
Сам инвестиционный проект также должен соответствовать жестким критериям – отвечать минимальным параметрам финансовой, бюджетной, экономической эффективности, обеспечивать социальные эффекты в виде создания рабочих мест и т.п.
Бюджетные ассигнования из Инвестфонда могут направляться на создание и/или развитие объектов транспортной, коммунальной и энергетической инфраструктуры государственной собственности субъектов Российской Федерации и/или муниципальной собственности. Иными словами, возможность и желательность капиталовложений в ЖКХ за счет средств Инвестфонда РФ закреплена в основном документе, регламентирующем его функционирование.
Предельный размер ассигнований из Инвестфонда и минимальный уровень финансирования за счет средств регионального бюджета устанавливается отдельно для каждого региона в зависимости от его бюджетной обеспеченности и численности населения. По опыту прошедшего в 2008 году конкурса заявок, лимит финансирования из Инвестфонда РФ составляет около 1 млрд. рублей на каждый субъект РФ, а доля софинансирования за счет средств регионального бюджета – в среднем 20–25%. Обязательная доля местного бюджета в проекте не фиксируется, но его участие может быть желательным для того, чтобы обеспечить общий уровень субфедерального софинансирования в дополнение к федеральным ассигнованиям.
Важно отметить, что совместное финансирование одних и тех же объектов за счет бюджета и за счет частного инвестора не допускается – это не только следует из Правил, но и закреплено в Бюджетном кодексе РФ. При этом частный инвестор должен осуществлять новое строительство, реконструкция возможна только применительно к объектам в бюджетной части проекта.
Более того, одни и те же объекты нельзя непосредственно финансировать из бюджетов разных уровней, т.е. бюджетные инвестиции из федерального, регионального, местного бюджета в объекты, не относящиеся, соответственно, к федеральной, региональной, муниципальной собственности, осуществляться не могут. Однако бюджетное законодательство позволяет субъекту РФ предоставлять муниципалитету субсидии на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности. В свою очередь, источником для формирования этих субсидий могут являться субсидии из федерального бюджета.
В конечном счете полномочия, связанные с функционированием коммунальной инфраструктуры (объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения), в основном относятся к вопросам местного значения муниципальных образований, прежде всего поселений и городских округов, поэтому расходованием бюджетных средств будет заниматься муниципалитет.
Роль объектов ЖКХ в региональных инвестиционных проектах
Несмотря на то, что по опыту подачи и рассмотрения заявок на получение бюджетных ассигнований Инвестфонда на реализацию региональных инвестиционных проектов значительная часть бюджетных капиталовложений приходится на объекты ЖКХ, его цель гораздо шире. Региональные инвестиционные проекты, реализуемые с привлечением средств Инвестиционного фонда, – это проекты государственно-частного партнерства, позволяющие решать как задачи частных инвесторов, так и задачи органов государственной власти и местного самоуправления.
Поэтому для того, чтобы осуществить инвестиции в ЖКХ за счет финансирования из Инвестфонда, необходимы правильное структурирование проектов и выработка концепции, позволяющей обосновать взаимодействие объектов капитального строительства и их значение для социально-экономического развития региона.
Инфраструктурные объекты должны быть предназначены для использования коммерческими объектами, причем между всеми компонентами проекта должна существовать объективная и понятная взаимосвязь. Дополнительными фактором в пользу проекта являются: возможность использовать создаваемую инфраструктуру для следующих инвестиционных проектов, как, например, в случае создания региональных особых экономических зон в различных формах (промышленных зон, технопарков, территорий инновационного развития и т.п.) и способность проекта решить серьезные социальные и экономические проблемы региона или муниципального образования.
Состав объектов ЖКХ, входящих в региональные инвестиционные проекты в их бюджетной части, определяется спецификой проекта и может быть самым разнообразным, включая объекты:
• энергоснабжения (линии электропередач, трансформаторные подстанции),
• теплоснабжения (теплосети, котельные),
• водоснабжения (напорные станции, скважины, сети водоснабжения),
• водоотведения (канализационные напорные станции, канализационные коллекторы, ливневая канализация, очистные сооружения),
• газоснабжения (газовые сети).
Отраслевая принадлежность проектов и роль ЖКХ
Рассмотрим примеры конкретных региональных инвестиционных проектов, вынесенных на рассмотрение Правительственной комиссии по инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение.
Жилая и коммерческая недвижимость, туристические объекты
Сочетание жилой застройки и необходимой инфраструктуры – весьма распространенная структура проекта. Из 19 заявок, одобренных Правительственной комиссией 25 декабря 2008 года, с жилой застройкой и созданием необходимой инфраструктуры связано 7 проектов. Еще два полностью или частично связаны с созданием туристических объектов. Как правило, структура таких проектов включает комплексную застройку конкретных территорий за счет частного инвестора. Создание транспортной, коммунальной и энергетической инфраструктуры за счет бюджета предполагает ее активное использование для дальнейшего развития этих жилых кварталов, коммерческих или туристических объектов.
Примером совмещения жилой застройки и создания туристического объекта является проект «Симбирское кольцо» (г. Ульяновск). Идея проекта состоит в комплексной жилой застройке и строительстве многопрофильного спортивного комплекса «Автодром» в качестве ее спортивно-развлекательного ядра. Объекты инженерной инфраструктуры (газопровод, сети водоснабжения, напорной и безнапорной канализации), строительство которых предполагает проект, позволят в дальнейшем многократно увеличить объемы жилищного и коммерческого строительства в микрорайоне: с 36,7 тыс кв.м до 1,5 млн кв.м жилой недвижимости и с 1,7 тыс кв.м до 47,2 тыс кв.м коммерческой.
Промышленные проекты
Промышленные проекты делятся на две группы – проекты, ориентированные на создание конкретных производств, и проекты, связанные с формированием промышленных зон.
При создании промышленных зон одним из ключевых факторов успеха является обеспеченность транспортной и инженерной инфраструктурой, поэтому объем и мощность инфраструктурных объектов должны разрабатываться с запасом, исходя из перспективы дальнейшего развития зон. Именно по такому пути пошли разработчики проекта «Развитие промышленной зоны “Заволжье”» (г. Ульяновск). Предполагается, что на территории зоны развернут производство крупнейшие международные компании, поэтому наличие мошной инфраструктуры является одним из ключевых условий успешного создания, эффективного функционирования и стремительного развития «Заволжья».
Другим примером является проект по строительству стеклотарного завода «Анжи-Стекло» в Республике Дагестан. Создаваемая в рамках проекта инфраструктура в основном ориентирована на сам завод, но позволит обеспечить условия для развития других производств в этом районе, а также повысит общий уровень качества и обеспеченности инфраструктурой муниципального района, на территории которого реализуется проект.
Объекты инфраструктуры
Среди всех заявок в Инвестиционный фонд заметное место занимают проекты, основой которых является строительство крупных инфраструктурных объектов, таких как ТЭЦ или мощные трансформаторные подстанции.
Есть и проекты, направленные на создание и реконструкцию муниципальной инфраструктуры ЖКХ. Так, в рамках инвестиционного проекта «Чистый Дон» (г. Ростов-на-Дону) предполагается реконструкция существующих муниципальных объектов водоотведения, а также строительство частным инвестором систем очистки и обеззараживания сточных вод. Реализация проекта позволит не только вывести городскую систему водоочистки и водоотведения на новый качественный уровень, но и устранить инфраструктурные ограничения на новое строительство, развитие региона в целом.
Агропромышленные проекты
Агропроект «Первая очередь программы развития АПК Тамбовской области» оказался единственным проектом такого рода из всех заявок 2008 года. Проект не локализован территориально: он реализуется на территории пяти муниципальных районов Тамбовской области, поэтому создаваемая инженерная инфраструктура прежде всего будет обеспечивать функционирование сельскохозяйственных производств.
Таким образом, с точки зрения капиталовложений в ЖКХ, наиболее перспективным является проект, подразумевающий:
• комплексное освоение конкретных территорий,
• жилую или промышленную застройку,
• создание инфраструктуры, обеспечивающей дальнейшее развитие этих территорий.
Проекты, посвященные непосредственно развитию муниципальной инфраструктуры, также весьма перспективны, но для них труднее найти инвесторов и сформировать такой набор объектов, который отвечал бы формальным требованиям и практике отбора заявок на получение ассигнований из Инвестфонда РФ.
Альтернативные варианты финансирования
В России существуют разнообразные механизмы государственной поддержки инвестиций в ЖКХ, но часто они обладают определенной спецификой, которая затрудняет их использование в некоторых проектах.
В частности, в рамках федеральной целевой программы «Жилище» существует подпрограмма «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства». Она предназначена для поддержки проектов обеспечения земельных участков для жилищного строительства инженерной и коммунальной инфраструктурой.
В рамках подпрограммы предусмотрено два вида поддержки проектов:
• государственные гарантии Российской Федерации по заимствованиям;
• возмещение затрат на уплату процентов.
Эти механизмы обладают некоторыми особенностями, которые делают их не слишком заманчивыми – это ограничения и по срокам заимствований, учитываемых при господдержке, и по предельному размеру возмещения расходов на процентные платежи, и по объемам государственных гарантий. Кроме того, содержанием проекта должно быть обеспечение строительной площадки инженерной и коммунальной инфраструктурой с целью последующей продажи этой площадки, а такое определение серьезно ограничивает круг возможных претендентов.
Другая подпрограмма ФЦП, «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», предусматривает государственную поддержку проектов по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, в том числе в форме субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета на условиях софинансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и внебюджетных источников.
Ежегодно в установленном Правительством Российской Федерации порядке должен проводиться отбор субъектов Российской Федерации для участия в реализации мероприятий программы. Однако такой отбор был проведен единственный раз – в 2006 году. По его итогам были предусмотрены бюджетные ассигнования из федерального бюджета на государственные капитальные вложения в 2007–2008 годах общим объемом 9,8 млрд. рублей и на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию объектов капитальной инфраструктуры на 2008–2010 годы в объеме 14,3 млрд. рублей. В 2007–2008 годах отбор не проводился, так как шло освоение распределенных ранее средств. Дальнейшая перспектива этого механизма неясна, хотя ФЦП «Жилище» и предполагается продлить до 2015 года.
Новый инструмент государственной поддержки, Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, был создан в соответствии с федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства». Однако Фонд так и не приступил к осуществлению своих функций, поскольку механизмы его деятельности не определены. Кроме того, Фонд до сих пор не обладает необходимым имуществом и финансовыми средствами.
Наконец, Федеральный фонд содействия реформированию ЖКХ ориентирован на капитальный ремонт существующего жилого фонда и переселение граждан из аварийного жилья. Предоставление финансовой поддержки на другие цели закон о создании Фонда не предусматривает.
В итоге Инвестиционный фонд РФ остается во многом безальтернативным способом привлечения средств на реализацию проектов, подразумевающим значительные капиталовложения в объекты ЖКХ.
