Обеспечение экологической безопасности при разработке схем территориального планирования
Сергей Марков, Управляющий партнер компании ФОК (Финансовый и организационный консалтинг); Кирилл Куликов, к.б.н. Директор департамента экологического консалтинга компании ФОК (Финансовый и организационный консалтинг)
В настоящее время всё больше выполняется работ по созданию схем территориального планирования различных территориальных образований – от крупных Субъектов Федерации, до мелких муниципальных районов. Тем самым реализуются основные положения Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом различными организациями-исполнителями делается акцент на различные, часто значительно отличающиеся, в зависимости от исполнителя данных работ, составные части документа. Это обусловлено как пожеланиями заказчиков работ, так и представлениями исполнителей об оптимальной их структуре и наполнении.
В соответствии с Градостроительным кодексом, территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Назначение тех или иных территорий, безусловно, напрямую связано, во-первых, с существующим экологическим состоянием территорий (заражённостью патогенными микроорганизмами, тяжёлыми металлами, радионуклидами…), а также с факторами потенциальной опасности (наличие и опасность возникновения чрезвычайных ситуаций на опасных промышленных или оборонных объектах, экзогенных процессов и т.п.). Поэтому очевидно, что социально-экономическое развитие территорий базируется на определённых принципах безопасности, включающих безопасность в техногенной и экологической сферах. При этом эти две сферы достаточно тесно связаны друг с другом.
Очевидно, что осуществление градостроительной деятельности, в том числе строительство жилья, размещение линейных объектов (объектов жизнеобеспечения) в сельских населённых пунктах, как и комплексное развитие регионов, связано либо с взаимодействием с существующими экологическими опасностями, либо с их провоцированием, ставя под угрозу здоровье, а подчас и саму жизнь населения. Все эти опасности должны быть выявлены и минимизированы при создании схем территориального планирования и концепций (программ) комплексного развития территорий. Выполнение всех работ по обеспечению экологической безопасности базируется на неуклонном исполнении требований существующего законодательства.
Высшим уровнем законодательного регулирования во всех сферах, в том числе экологической, является Конституция Российской Федерации. И здесь, прежде всего, необходимо вспомнить, что в соответствии со ст. 42 Конституции РФ «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».
Понятие экологической безопасности формулируется в Законе РФ «Об охране окружающей среды» (№ 7-ФЗ от 10.01.2002г.) следующим образом: «экологическая безопасность – состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».
Обеспечение экологической безопасности территорий и населения региона основано на принципе презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Этим принципом признается отсутствие «абсолютно безопасных» технологий, производств, видов хозяйственной и иной деятельности. Этот принцип, одновременно, является и одним из основополагающих в общей философии и теории как международного, так и отечественного экологического права. На этом принципе базируется как подготовка любой предпроектной экологической документации, так и обеспечение экологической безопасности в ходе эксплуатации объектов, а также при последующей рекультивации территории.
Данный принцип был нами положен в основу и при выполнении работ по экологическому обеспечению всех создаваемых проектов.
Очевидно, что проблему обеспечения экологической безопасности следует рассматривать в рамках наиболее крупной проблемы – национальной безопасности в целом. Она тесно взаимосвязана с государственной, общественной, оборонной, информационной и иными видами безопасности страны и регионов, её составляющих.
Известно, что в процессе практической деятельности по реализации интересов объективно возникают противоречия между индивидами, слоями общества, классами, государствами в результате их взаимодействия в ходе общественного развития. Результатом противоречий и интересов различных субъектов по отношению к компонентам окружающей среды является появление угроз экологической безопасности.
«Угроза безопасности – это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства».
Угроза ухудшения экологической ситуации и истощения природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Для России в целом, и различных её регионов, эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, неразвитости законодательной основы природоохранной деятельности, отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий, низкой экологической культуры.
При решении вопросов обеспечения экологической безопасности, особенно имеющей техногенную основу, важнейшим фактором для управления и оценки складывающейся ситуации является процедура оценки и управления рисками, так как экологическая опасность (как и многие другие виды опасностей) характеризуется интегральной оценкой – риском.
Оценка риска – это последовательное, системное рассмотрение всех аспектов воздействия анализируемого фактора на здоровье человека или состояние окружающей среды, включая обоснование допустимых уровней воздействия.
Управление риском – это разработка и реализация мероприятий по снижению риска. Цель управления риском – уменьшение возможных негативных последствий нежелательного развития событий в ходе реализации принятых решений до приемлемого уровня. Сам уровень приемлемого риска определяется с помощью математических моделей или экспертным путем.
Внедряя в любом регионе систему экологической безопасности, основанную на данных принципах, необходимо иметь ввиду, что под приемлемым риском понимается такой уровень риска, который был бы оправдан с точки зрения экономических и социальных факторов, то есть приемлемый риск – это риск, с которым общество в целом готово мириться ради получения определенных благ в результате своей деятельности.
При этом необходимо учитывать, что уровень риска, влияющий в том числе на степень экологической безопасности, связан, прежде всего, с безаварийной деятельностью промышленных, оборонных и других предприятий и с соблюдением экологических нормативов их деятельности. Рассмотрим реализацию всех названных положений на примере создания схемы территориального планирования Чусовского района Пермской области.
При разработке схем территориального планирования Чусовского района, для оценки перспектив и возможностей развития района, определения его «точек роста», необходимо было, во-первых, выделить существующие градообразующие, экономически, социально и экологически значимые объекты. Во-вторых, оценить существующие, в том числе и ими создаваемые, угрозы, оценить способы их минимизации и, в-третьих, предложить пути и методы развития территории или различных частей территории, в наибольшей степени соответствующие как существующей ситуации, так и с учётом предложенных мероприятий по её улучшению.
При анализе экологической ситуации в Чусовском районе, становится очевидно, что не только градообразующим, но и, во многом, определяющим всё развитие района, является Чусовской металлургический завод. Он же является и основным источником экологической опасности, не только в районе, но и на сопредельных территориях.
Существующие концентрации и элементный состав сбросов и выбросов Чусовского металлургического завода, в совокупности с ландшафтно-климатическими условиями, таковы, что уже в течение многих лет (фактически с начала пуска завода) и в перспективе (без применения кардинальных мер) оказывают крайне негативное влияние на окружающую среду и человека. Так, синергетический эффект от воздействия пятиокиси ванадия, хрома, марганца, железа, других, в том числе газообразных выбросов, сказывается крайне негативным образом на вынашивание плодов у беременных женщин, что является одним из факторов высокой детской смертности в районе. Также, данная совокупность действующих веществ, оказывает негативное влияние на заболеваемость органов дыхания и возникновение онкологических заболеваний у взрослого населения. Так, ванадий, преимущественно воздействует на иммунную и кроветворную системы. Повышенные концентрации марганца в организме ведут к прогрессирующим поражениям центральной нервной системы, летаргии, синдрому Паркинсона, пневмонии. Свинец является причиной интоксикации, поражения центральной нервной системы, печени, почек, мозга, половых органов.
Существует и ещё ряд существенных опасностей. Так, специфика рек данного региона такова, что их воды содержат весьма высокие концентрации естественных органический соединений (гуминовых и фульфокислот, лигнина, сложных сапропель- и торфосодержащих примесей и т.п.). Геохимические особенности этих соединений таковы, что они хорошо адсорбируют тяжёлые металлы, в том числе и находящиеся в выбросах завода, часто переводя их в сложные органоминеральные соединения. Эти соединения токсичны и сами по себе, и могут разлагаться с выделением солей тяжёлых металлов. Таким образом, осуществляется дальний перенос загрязнителей с речным стоком, в данном случае, вниз по течению р. Чусовая, т.е. фактически по территории всего района. Переносясь на 7, 10, 15, иногда и более километров, токсичные соединения оседают и аккумулируются, главным образом на пойменных ландшафтах, особенно в периоды половодий, паводков, сильных дождей, загрязняя, как наиболее плодородные и используемые в сельском хозяйстве территории, так и попадая в более глубокие пласты, включая грунтовые и даже артезианские воды. Так как многие населённые пункты района расположены вблизи Чусовой, население которых осуществляет водозабор из скважин и колодцев, это является одним из серьёзнейших факторов, влияющих на здоровье. Тем более, что и естественная гидрогеохимическая обстановка региона такова, что грунтовые и более глубокие межпластовые воды высокоминерализованы и находятся на критическом, либо недопустимом уровне для использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. При попадании в эти воды соединений тяжёлых металлов образуются ещё более токсичные комплексные соединения.
Также существует и ещё одна экологическая опасность и, одновременно, проблема в районе. Роза ветров здесь такова, что преобладают ветры южного и юго-восточного румбов. Учитывая расположение г. Чусового и, соответственно, Чусовского металлургического завода, видно, что аэротехногенные выбросы предприятия распространяются на большую часть района (а также на соседние). Это необходимо учитывать, особенно при планировании размещения рекреационных территорий, а также сельскохозяйственных угодий. Тем более, что наиболее благоприятные для этого природные условия находятся в западной и юго-западной части района, т.е. частично или полностью попадают под шлейфы аэротехногенных выпадений.
Также необходимо отметить, что в районе сложилась крайне не благоприятная ситуация с существующими свалками ТБО и с их переработкой. Несоответствие подавляющего большинства свалок санитарно-гигиеническим нормам, отсутствие предприятия по переработке отходов в таком промышленно развитом районе, как Чусовской – это постоянно действующий очаг экологической опасности.
Таким образом, на территории Чусовского района можно выделить три источника существующей и потенциально возрастающей экологической опасности:
1. Воздействие (сбросы и выбросы) Чусовского металлургического комбината;
2. Состояние и воздействие на окружающую среду свалок;
3. Качество воды, используемой населением для питьевых и хозяйственных нужд.
В соответствии с выявленными экологическими проблемами, а также существующими и потенциальными опасностями, можно выделить и ряд необходимых мер, а также предостережений в части охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования на территории Чусовского района.
1. Воздействие (сбросы и выбросы) на окружающую среду Чусовского металлургического комбината. Прежде всего, необходимо определить основные факторы экологического риска и экологических опасностей и сформулировать программу по улучшению экологической ситуации, обусловленной деятельностью предприятия. Для чего целесообразно провести работы по экологическому аудиту предприятия.
В настоящее время, особенно с учётом того, что ландшафты в зоне воздействия комбината (приблизительно до 25-30 км удаления от источника, в соответствии с розой ветров) загрязнены тяжёлыми металлами, не рекомендуется использовать данные территории для рекреационного отдыха и сельскохозяйственного производства. В целом, необходимо провести экологическое районирование территории района для установления территорий с разрешёнными видами деятельности. Необходимо, особенно после проведенных мероприятий по снижению сбросов и выбросов, провести комплекс мероприятий по рекультивации загрязнённых территорий.
2. Состояние и воздействие на окружающую среду свалок Необходимо оборудовать все существующие свалки района в соответствии с требованиями ГОСТ Р 52108-2003 «Обращение с отходами» и ФЗ N 89 «Об отходах производства и потребления». Провести цикл натурных обследований с целью установления целесообразности местонахождения существующих (в том числе несанкционированных) свалок и их возможной легализации, а также необходимости организации новых. Рассмотреть возможность строительства современного мусоросжигательного завода (возможно, межрайонного подчинения).
3. Качество воды, используемой населением для питьевых и хозяйственных нужд Без решения обеспечения населению доброкачественной питьевой водой и проведения канализаций в населённых пунктах также будут возрастать проблемы, как с ухудшением здоровья населения, так и с загрязнением жидкими, в том числе фекальными стоками поверхностных и подземных вод. В кратчайшие сроки необходимо провести реконструкции канализационных и очистных сооружений с частичной реконструкцией канализационных сетей во всех населённых пунктах района их использующих. В сельских населённых пунктах, не оборудованных централизованной системой канализации и водоснабжения, предусмотреть их строительство в ближайшие 3-5 лет. Необходима модернизация/замена станций водоочистки, т.к. и в г. Чусовой, и в других населённых пунктах, особенности природной минерализации воды в совокупности с тяжелометальным её загрязнением обуславливают применение безотлагательных мер по решению данной проблемы.
На основе данных исследований были составлены карты и схемы существующих экологических и техногенных опасностей, а также перспективных мероприятий по нормализации ситуации и социально-экономическому развитию района. Одним из важнейших, при этом, направлений, явилось проектирование мест рекреации и расширение особо охраняемых природных территорий, так как их выбор в данном районе оказался крайне ограничен существующими экологическими, ландшафтными, транспортными и иными факторами.
Значительную сложность, как при выполнении названных, так и в настоящее время выполняемых работ (в том числе в районах Брянской области, пострадавшей от Чернобыльской катастрофы), составляет почти полное отсутствие актуализированных сведений о состоянии земель, как в населённых пунктах, так и сельскохозяйственных угодий, а также других категорий земель. Такой информационный вакуум не позволяет с полной достоверностью и уверенностью давать рекомендации по наиболее рациональному и безопасному использованию территорий.
В результате, подчас, вместо рекомендаций по использованию тех или иных территорий, мы вынуждены давать рекомендации по проведению обследований состояния земель, что, очевидно, в нынешних условиях, является, к сожалению, достаточно утопичным. Наличие и обновление таких сведений, например, в материалах кадастра объектов недвижимости, оказало бы неоценимую помощь как при работах по территориальному планированию, так и любых других (в том числе купле-продаже) мероприятиях, где важна информация о качестве земель. Недостаток информации о свойствах земли как приобретаемого товара, качественная характеристика которого является определяющей, приведет к неоправданному занижению (либо завышению) стоимости земельных участков, способствует возникновению прецедентов для судебных разбирательств, в соответствии с существующим земельным и экологическим законодательством.
Список литературы
1.Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Региональные проблемы безопасности с учётом риска возникновения природных и техногенных катастроф. М.: МГФ «Знание», 1999. 672 с.
2.Куликов К.И. О принципах ведения государственного мониторинга земель. – Кадастровый Вестник – 2007 – №1 – стр. 43-47.
3.Куликов К.И. Принципы обеспечения экологической безопасности при разработке стратегий развития регионов. – Право и безопасность. – 2008 – №4 – стр. 39-44.
4.Общая теория национальной безопасности. Учебник. М. Изд-во РАГС. 2005. 344 с.
5.Экологическая безопасность России: проблемы правоприменительной практики. Сб. научн. трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. С-Пб.: «Юридический центр Пресс», 2003. 352 с.
