Карать нельзя помиловать
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» широко обсуждается в научных кругах. Несмотря на то, что в целом он получил положительную оценку, у правоприменителей возникают некоторые сложности.
История вопроса
Нельзя утверждать, что появление закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее Закон № 294-ФЗ) было спонтанным. Корни вопроса уходят в 2001 год, когда был издан Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». После этого начался поиск оптимальных управленческих и организационных технологий совершенствования контрольной и надзорной деятельности государства. Далее процесс постепенно стал поглощаться общефедеральной административной реформой. В 2003 году Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы» определил одним из приоритетных направлений реформы организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Таким образом, возник вопрос о выделении контрольной и надзорной деятельности в самостоятельную область государственного управления.
Международный опыт
В лучшей мировой практике система государственного контроля и надзора организованна таким образом, чтобы не только применять меры ответственности, но и стимулировать законопослушное поведение. Эффективной системой считается та, которая побуждает к проведению регулярной работы по выявлению и исправлению нарушений требований безопасности. Государственные и муниципальные органы должны концентрироваться на работе с объектами, представляющими наибольший риск.
Выделяются две основные цели, для достижения которых осуществлялись реформы во многих государствах:
1. Гибкая и необременительная для бизнеса модель, обеспечивающая большую безопасность при меньших затратах по сравнению с традиционной системой контроля;
2. Повышение способности надзорных органов наиболее полно и точно выявлять возможные проблемы.
В Нидерландах применялась методология MISTRAL. Она включает в себя три основных этапа оценки административных барьеров:
– классификация взаимодействий государства и предпринимателей;
– количество времени, затрачиваемое на участие во взаимодействии;
– расчет среднего объема издержек, связанных с преодолением административных барьеров.
Таким образом, барьеры оцениваются по времени, затрачиваемом на их преодоление, а также в стоимостном выражении.
В Норвегии существует орган исполнительной власти, ответственный за анализ издержек, связанных с преодолением административных барьеров – The Register of Reporting Obligations for Enterprises.
Данный орган наполняет и актуализирует базу всех административных процедур, которые осуществляются во взаимодействии с предпринимателями. Ежегодно он публикует информацию об общем количестве контрольно-надзорных мероприятий, реализованных органами государственной власти. Наиболее распространенной является методика Standard Cost Model. Данную методику применяют 25 европейских стран. Международная организация SCM network, специализирующаяся на анализе административных барьеров, провела исследование в ряде передовых стран. Согласно результатом этой оценки, затраты бизнеса на преодоление барьеров оказались колоссальными. Самая меньшая позиция у Австралии с 1,3 млрд евро, а наивысший показатель продемонстрировала Италия – 16,2 млрд евро.
Активные процессы по оптимизации контрольной деятельности происходили в таких государствах как Белоруссия и Казахстан. В Республике Казахстан согласование проверок с прокуратурой было введено еще в 2007 году. Для этих целей при Генеральной Прокуратуре был создан специальный единый реестр государственной регистрации, статистического учета и контроля проверок, осуществляемых государственными органами. Еще одна особенность казахстанского правопорядка – это внедрение системы управления рисками по подобию тех, которые используются в европейских государствах. Система предполагает избирательный подход к объектам контроля. Для этого вырабатываются определенные меры для оценки этих рисков, включающие в себя:
1) анализы государственного регуляторного воздействия;
2) аналитические прогнозы об объектах, которые могут в плановый период превысить допустимый уровень риска;
3) перечень видов деятельности, подлежащих воздействию;
4) материалы о результатах прогноза;
5) справку о затраченных финансовых и иных материальных средствах на осуществление проверки;
6) решения о снижении административного вмешательства в сферу частного предпринимательства;
7) письменное сообщение субъекту частного предпринимательства о поступлении информации о нарушении им обязательных требований и необходимости провести проверку собственными силами.
Этому примеру следуют и в Белоруссии. В частности, там появилось еще одно направление – внедрение контрольных списков вопросов к проверяемым (чек-лист). Это также заимствованная из зарубежного правопорядка технология, когда перечень требований к предпринимателю подробно изложен в одном документе, который находится в открытом доступе и указывает к чему проверяемое лицо должно быть готово и на какой стадии.
К сожалению, в России контролирующие ведомства пока предпочитают применять такой тактический прием как «эффект внезапности» и менее заинтересованы в использовании различных форм сотрудничества.
Региональная специфика
Практика совершенствования отношений в области контроля и надзора в России происходит неравномерно. Прежде всего, различается она по уровням управления. Федеральные, региональные и муниципальные службы имеют разный объем полномочий и располагают соответствующими ресурсами.
Львиная доля всех надзорных проверок приходится на федеральные ведомства. По статистическим данным один только Роспотребнадзор проводит 45 % всех годовых проверок по стране. В некоторых регионах соотношение проверок муниципальных и региональных органов к территориальным подразделениям федеральных структур составляет 1/20, а иногда эта доля еще меньше.
Похоже, Закон перестраивают на марше, и это негативный сигнал для тех, кто его исполняет. Изначально сферой применения Закона № 294-ФЗ было все пространство, на котором могут действовать контролирующие органы. Далее было решено сузить эту область до предпринимательской деятельности. А в самом конце 2009 года снова расширили предмет регулирования до любой деятельности, за исключением изъятий, специально предусмотренных в статье 1 Закона. Однако норма о согласовании внеплановых выездных проверок с прокуратурой по-прежнему сохранена только применительно к проверкам субъектов малого и среднего предпринимательства.
Вечная проблема с классификацией функций выдвинула еще одну проблему: что следует признавать проверкой, с целью ее регламентации и внесения в ежегодный план, согласуемый с органами прокуратуры? По общему определению, данному в самом Законе, проверке подлежит юридическое лицо или индивидуальный предприниматель уже осуществляющий проверяемую деятельность. Таким образом, за пределы предмета регулирования Закона № 294-ФЗ должны выходить мероприятия по проверке соответствия при оказании государственных услуг, когда предприниматель только претендует на право осуществлять тот или иной вид деятельности. К примеру, постановка на учет аттракционной техники квалифицируется как услуга, а значит, она не подпадает под действие Закона № 294-ФЗ, поскольку в момент внесения в реестр объект проверки только появляется. А вот проверка соответствия после произведенных учетных действий уже должна проводиться в соответствии с Законом № 294-ФЗ.
Еще один пример из региональной практики инспекций по строительному надзору, которые, согласно Постановлению Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного строительного надзора», при осуществлении строительного надзора практически оказывают государственные услуги по обращениям застройщиков. Необходимость данной проверки возникает каждый раз, когда возводится или перестраивается объект недвижимости, поэтому ее невозможно проводить только один раз в три года. Рассматриваемая процедура содержит в себе признаки государственной услуги и не попадает под сферу регулирования Закона № 294-ФЗ. Однако для органов прокуратуры этот факт не очевиден в связи с отсутствием определения государственной услуги и ее отличия от иных функций, в том числе надзорных.
Пункт 4 статьи 1 Закона № 294-ФЗ, устанавливает для некоторых видов контроля возможность применения других федеральных законов. Но в случае со строительным надзором Градостроительный кодекс РФ конкретных сроков и периодичности проверки не предусматривает. Кроме того, для строительного надзора, как и для многих других, порядок организации и проведения проверок, в части касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, снова отложен и не применяется до 1 января 2011 года.
О невозможности прямого исполнения Закона заявляют и региональные жилищные инспекции, которые, как известно, традиционно проводят две проверки в год – осеннюю и весеннюю – на предмет готовности коммунальной инфраструктуры. Пока этот вопрос не нашел своего разрешения. В соответствии со ст. 9 Закона № 294-ФЗ принято Постановление Правительства от 23 ноября 2009 г. № 944 «Об утверждении Перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью». В этом документе перечислены виды деятельности, для которых проверки будут проводиться чаще, чем один раз в три года. Есть основания полагать, что данный перечень будет расширяться (как это уже случилось с плановыми проверками соблюдения требований энергосбережения и повышения энергетической эффективности).
Одним из обязательных условий Закона № 294-ФЗ является разработка и принятие административных регламентов проведения проверок. Появились прецеденты, когда прокуратура отказывает в согласовании проведения проверки на основании того, что у ответственного органа не утвержден соответствующий административный регламент. Подобных запретов действующее законодательство не содержит. Более того, Закон № 294-ФЗ является законом прямого действия, порядок, предусмотренный данным актом, нужно применять напрямую, руководствуясь необходимыми нормами. Также п. 12 ст. 18 Закона № 294-ФЗ закрепляет обязанность должностного лица ознакомить представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя с положениями административного регламента только при его наличии. Что по логике законодателя означает возможность осуществления проверки и без административного регламента.
С января 2010 новый порядок осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля уже в полной мере должен применяться уполномоченными структурами. Но Правительство РФ затягивает с изданием некоторых предусмотренных Законом документов. Так, отсутствуют показатели и методики проведения мониторинга эффективности государственного и муниципального контроля, которые должны быть утверждены Правительством РФ в соответствии со статьями 4–6 Закона № 294-ФЗ. Это означает, что для формирования подобного сводного доклада в конце года ведомства уже сейчас должны вести статистический учет, мониторинг показателей по определенной форме. Этого не происходит в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Точнее, на местах вынуждены начинать разработку своих методик и показателей, которые могут отличаться от федеральных.
Опыт Республики Мордовия
В Республике Мордовия создана система контролирующих органов исполнительной власти и местного самоуправления по общероссийскому образцу в соответствии с федеральным законодательством и полномочиями субъектов Федерации. В регионе ведется работа по реализации нового закона, в ходе которой постепенно вскрываются отдельные трудности, связанные с его внедрением.
На территории Республики надзорные функции осуществляют 12 федеральных и 17 республиканских ведомств. Вместе с тем компетенция контролирующих органов распределена так, что 90 % (в количественном выражении) всех проверок относятся к ведению федеральных органов исполнительной власти. Это следует учитывать при оценке общих показателей по региону и подготовке организационных выводов об эффективности деятельности государственных органов разного уровня. К примеру, за первые полгода действия Закона № 294 в Прокуратуру Республики поступило 517 заявлений о согласовании внеплановых выездных проверок и только 10 из них относились к республиканским органам.
Проведенная оценка эффективности показала, что действенность контрольных мероприятий близка лишь к 50 %. Половина выявленных нарушений не устраняется в срок. Многочисленны нарушения ответственными органами норм Закона № 294-ФЗ. Последнее особо отмечают представители Прокуратуры Республики. За минувший год было отменено 180 незаконных актов контрольных и надзорных структур. По состоянию на февраль 2010 года количество поступивших заявлений на внеплановые проверки составляло уже 613. В 320 случаях Прокуратура сочла их правомерными.
Но есть в республике и очевидные достижения. К концу 2009 года был утвержден перечень контрольных и надзорных функций органов исполнительной власти. Приняты Указы Главы Республики Мордовия о порядке организации и осуществления регионального государственного контроля в различных сферах деятельности. Некоторые административные регламенты были дополнены процедурами в связи с изменением действующего законодательства. Органы приступили к согласованию ежегодных планов проверок на 2010 год.
Обращает на себя внимание и уровень информированности проверяемых лиц, которые не всегда способны определить, каким обязательным условиям должен соответствовать объект проверки, потому что отсутствуют нормативные документы, содержащие контрольные требования или контрольные показатели. Отчасти эта задача лежит за пределами компетенции региональной власти, поскольку процедуры контроля должны быть едины и устанавливаются федеральными актами. Имеющиеся пробелы на местах пытаются компенсировать ведомственными актами, что вызывает правомерное возражение в прокуратуре.
С учетом ключевых проблем, которые можно назвать типичными для регионов, перспективными направлениями работы в Республике стали:
– мониторинг действующих нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Мордовия на соответствие требованиям Закона № 294-ФЗ;
– анализ данных о механизмах взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при организации и проведении проверок;
– разработка проектов административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора);
– проведение мониторинга эффективности и законности осуществления государственными (муниципальными) органами исполнительной власти государственного контроля (надзора),
– разработка методики оценки затрат граждан и организаций на преодоление административных барьеров.
На сегодняшний день все эти работы в республике уже завершены. Впереди – практическое внедрение, так же как и в остальных субъектах РФ. Пожалуй, главное – что перечисленные проекты приближают систему государственного управления к выработке общепринятых стандартов государственного контроля и надзора.
