Болезни электронного правительства
Диагноз
Президент России Дмитрий Медведев в который раз подверг критике работы по формированию «электронного правительства» РФ. Впервые это произошло на заседании президиума Государственного Совета «О реализации Стратегии развития информационного общества в РФ» в июле 2008 года. Тогда Президент затронул вопросы электронного документооборота и перевода государственных услуг в электронную форму. Второй раз, в феврале 2009 года, Медведев на заседании все того же Совета по развитию информационного общества был еще более изощрен в критике, объявив «электронное правительство» химерой. Досталось и общероссийскому порталу государственных услуг, который был назван «болезненным ребенком» программы информатизации правительства».
Действительно, согласно Постановлению Правительства РФ от 25 декабря 2007 года № 931 («О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям») федеральные органы исполнительной власти с 1 января 2009 года должны оказывать гражданам и организациям государственные услуги через единый сайт государственных услуг в сети Интернет. Однако предписание не было исполнено. Справедливости ради надо заметить, что и сроки реализации данного предписания были поставлены нереалистичные.
Формирование «электронного правительства» характеризуется двумя основными направлениями, на которых и делал акцент Дмитрий Медведев, – это Портал государственных услуг (ПГУ) и переход на оказание услуг в электронной форме (электронные административные регламенты). Поэтому необходимо понять, какие же «болезни» на текущий момент политически, социально и административно значимы? Где востребовано исцеление?
Главные темы «электронного правительства»
ПГУ и электронные административные регламенты – ключевые элементы формируемого «электронного правительства». Для этого есть объективные причины: при всем многообразии сервисов «электронного правительства», большая их часть направлена на оптимизацию процесса оказания государственных и муниципальных услуг.
Гораздо большего эффекта от реализации существующих задач по формированию «электронного правительства можно добиться путем совершенствования правовых, технических и организационных механизмов взаимодействия органов государственной власти с потребителями государственных услуг. В этом сегменте государственного управления наиболее заметны социальные факторы. Не случайно в Окинавской хартии глобального информационного общества, принятой странами G8 в июле 2000 года, повышение доступности власти для всех граждан с использованием ИКТ в государственном секторе было обоснованно необходимостью «содействия предоставлению в режиме реального времени государственных услуг».
В соответствие со «Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденной Владимиром Путиным 7 февраля 2008 года, повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления должно быть реализовано через улучшение качества взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, а также через повышение качества и оперативности предоставления государственных услуг. Аналогичные цели сформулированы и в «Концепции формирования в РФ «Электронного правительства», утвержденной распоряжением Правительства РФ 6 мая 2008 года.
Исходя из возможных способов реализации вышеперечисленных целей, приоритеты очевидны: создание специализированных информационных интернет ресурсов (Порталов государственных услуг) и разработка электронных административных регламентов оказания государственных услуг, которые будут регулировать взаимодействие пользователей с органами государственной власти через открытые информационные каналы.
Как видно, базовые документы, регулирующие сферу жизнедеятельности информационного общества, указывают на изменение работы с управленческой информацией, находящейся в ведении органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, основной объект правоотношений и инноваций – государственные информационные системы, обеспечивающие технологическую возможность информационного взаимодействия в сети Интернет граждан и организаций с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления при получении государственных и муниципальных услуг в электронном виде.
Зарубежный подход и российские реалии
В иностранных источниках, описывающих архитектуру так называемого e-Government, указанны следующие этапы формирования веб-представительства органов государственной власти: 1) первичное размещение информации об органе государственного управления в сети Интернет;
2) развитие взаимодействия. Обмен информации с посетителями сайта. У пользователей появляется возможность получения некоторых информационных услуг с помощью электронных средств. На сайте может быть организован доступ к загружаемым формам документов;
3) внутренняя информационная инфраструктура и ее интеграция с веб-интерфейсом электронного правительства позволяют пользователю совершать различные транзакции в режиме реального времени, включая оплату пошлины и иных обязательных сборов и платежей;
4) заключительный этап предполагает создание с помощью Портала государственных услуг единой точки доступа к консолидированной информации всех правительственных служб и к полному комплексу электронных услуг.
Данный опыт был заимствован при разработке пояснительной записки к проекту Протокола заседания Правительственной комиссии РФ по проведению административной реформы, рассматривавшей вопросы подготовки и реализации мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде.
В России государственные реформы стараются обеспечить законодательным подкреплением. Это и уже давно принятый Закон «Об электронной цифровой подписи», и Закон «О персональных данных». Ожидается вступление в силу Закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Однако на практике ярких «прорывов» не наблюдается, потребитель государственных услуг не фиксирует улучшения ситуации. Как уже было отмечено, в феврале 2009 года солидарность с населением высказал и Президент РФ Медведев. Хотя если вспомнить слова Медведева по поводу антикоррупционного законодательства, которое «если… не решает проблемы, то, по крайней мере, демонстрируют обществу внимание государства к ней», то вполне возможно, что схожим образом власть относится и к законодательству в области формирования «электронного правительства» — проблему полностью не решает, но внимание демонстрируют.
Локальные эксперименты
На сегодняшний день органы федеральной государственной власти и региональные администрации экспериментируют с порталами государственных услуг и электронными регламентами. Второе заметно меньше всего, а вот специализированные Порталы появляются все чаще. У многих субъектов Российской Федерации созданы и функционируют региональные Порталы государственных и муниципальных услуг. Отдельные федеральные ведомства создают на своих интернет сайтах разделы с сервисами по услугам. Существует в виртуальной сети и Портал Общероссийского государственного информационного центра, который содержит неоднородное описание государственных услуг и не охватывает сведений по всем услугам, оказываемым органами государственной власти РФ. При этом портал содержит регламент оказания услуг с приложением формы для заполнения заявления.
Случаются в регионах примеры временного существования информационных сайтов. Как, например, это произошло с Порталом государственных и муниципальных услуг в Белгородской области. В городе Москве нет специализированного портала государственных услуг, но существует так называемая электронная приемная «Одно окно». На этом ресурсе размещена информация об услугах, включенных в перечень оказываемых в данном режиме государственных и муниципальных услуг, но далеко не все из тех, которые предоставляются на территории Москвы.
Для достоверности исследования автор в течение нескольких дней пытался зарегистрироваться на упомянутом Московском сайте для того, чтобы воспользоваться интерактивными сервисами. К сожалению, этого сделать не удалось из-за технических сбоев в работе ресурса.
В целом после посещения подобного рода сайтов обнаруживаются типовые проблемы. Портальные решения, связанные с предоставлением государственных услуг, лишены методологического и организационного единства и универсальности.
Можно выделить следующие основные трудности:
1) нет единой архитектурной логики системы;
• обращение к сервисам и нормативно-справочной информации
• обращение к основным функциональным компонентам
2) отсутствует общая структура;
• сильно отличающийся внешний вид
• разные заголовки
3) различный порядок описания услуг;
• отсутствует общий реестр (в тех случаях, когда он един)
• разный объем описания
4) не универсализирован порядок взаимодействия с потребителем;
• для того чтобы воспользоваться Порталом ГУ в разных регионах необходимы разные знания о его структуре и клиентских сервисах;
• в одних случаях используются средства идентификации пользователя, в других — нет
5) порталы носят информационный характер и слабо ориентированы на контакт с заявителем для получения государственной услуги.
• невозможно получение государственных услуг в дистанционном режиме
• страницы перегружены дополнительной информацией, отвлекающей пользователя
• государственные ведомства не участвуют в заполнение информации по оказываемым ими услугам
Министерство экономического развития и торговли РФ пытается упорядочить проблему многообразия, разработав типовой информационный продукт для региональных интернет порталов. По данным МЭРТ в восьми субъектах РФ уже внедрена эта автоматизированная система, еще в пятидесяти она предоставлена для самостоятельного применения. Стратегически решение правильное, но регионы беспокоит другое: есть ли гарантии того, что данная форма будет отвечать меняющимся правовым и методическим требованиям и не будет через какое-то время заменена на другую разработку?
Проблемы «электронного правительства»
Определение направлений проведения административной реформы в России в большинстве примеров опирается на зарубежный опыт и технологии. В процессе адаптации этих технологий к российским реалиям они значительно изменяются, но все-таки несут в себе отпечаток оригиналов. В отношении Порталов ГУ необходимо отметить следующее: размещение информации обуславливается правовыми, административными и прочими индивидуальными характеристиками того или иного государства. Например, в США степень участия государства в регулировании вопросов оборота недвижимого имущества минимальна, следовательно, и информация предоставляемая пользователям будет отличаться от той, которая необходима российским гражданам.
Многие зарубежные Порталы государственных услуг содержат обобщенную информацию о состоянии дел в конкретной области государственного управления, описывают степень взаимодействия гражданина при поступлении на службу в армию, работу учреждений здравоохранения и детских садов, порядок получения тех или иных пособий, социальное положение различных категорий граждан.
В российской действительности, кроме информационного описания социальных отраслей, существует громадная потребность в регулировании процесса предоставления услуги и в первую очередь упрощения порядка ее получения.
Правоотношения в социальной и коммунальной сферах сейчас складываются таким образом, что у государства не остается монополии на услуги, а только механизмы регулирования. В этом случае роль Портала ГУ сводится к обработке запросов граждан и предоставлении информации, разъяснении последовательности действий. Иными словами, речь идет только лишь о предоставлении информационных услуг, большей частью регулируемых Законом № 59-ФЗ от 2 мая 2006 года «О порядке рассмотрения обращений граждан».
На данный момент складывается довольно сложная ситуация с получением справок, разрешений, согласований, актов, свидетельств и т.д. На федеральном, региональном и муниципальном уровне существует огромное количество всевозможных инстанций, в которых происходит прямой контакт с заявителем. Когда этот контакт будет происходить в дистанционном режиме, можно будет добиться серьезного социального и экономического эффекта. Правда, для этого придется предварительно усовершенствовать механизм межведомственного взаимодействия. Таким образом, решается целый комплекс взаимосвязанных вопросов.
Утрата государством монополии на предоставление определенного рода услуг (например, медицинских и сцоиально-педагогических) создает дополнительные трудности. Так, на Портале должен появиться доступ к большому количеству сайтов учреждений и предприятий разных форм собственности, оказывающих подобные услуги. Однако такое техническое решение может нагрузить Портал большим объемом информации, затрудняя тем самым пользователю работу с ресурсом.
Говоря о проблемах «электронного правительства», нельзя не обратить внимания на новый Федеральный Закон № 8 от 09.02.2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Данный акт, безусловно, приближает нас к более совершенной форме информационного взаимодействия населения с чиновниками. Закон напрямую упоминает такое средство коммуникации с государственными структурами, как информационно-телекоммуникационная сеть «Интернет».
Вместе с тем возможна менее грандиозная практика применения Закона. Статьи нового документа в части способа обеспечения доступа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет не применяют императивных формулировок. В Проекте предусмотрен большой объем действительно полезной и важной информации, которую государственные органы согласно букве закона могут размещать, в том числе в Интернете.
Проблема только в том, что могут размещать, а могут и не размещать. Тот же упрек касается и права создания государственных и муниципальных информационных систем. Государственные органы и органы местного самоуправления могут обойтись и без них. Можно понять предусмотрительного разработчика: в России вводить инновации как обязательные – обрекать исполнителя на метания в неподготовленной для этого среде. Остается только надеяться на сознательность и инициативность государственных структур, которые воспользуются своим «правом» и своим «может». К тому же Закон вступает в силу с 1 января 2010 года, а к этому времени ситуация может измениться, и измениться, будем надеяться, в лучшую сторону.
Что делать?
Для успешного преодоления болезней «электронного правительства» применимо тривиальное средство — издание общефедеральных нормативных требований к порядку создания электронных административных регламентов и порталов государственных и муниципальных услуг. Примером может послужить утвержденный порядок разработки административных регламентов.
Целесообразно вернуться к уже упоминавшемуся Постановлению Правительства №931 о создании единого Портала ГУ на базе единого технического центра. Таким образом, пользователи всей страны смогли бы обращаться к одному источнику, который бы содержал региональное и муниципальное ветвление. Сейчас происходит обратный процесс: регионы и муниципалитеты создают малопонятные и не объединенные в единую систему ресурсы.
Информационный сайт должен раскрывать процедуры таких административных процессов, как лицензирование, регистрация, признание права, получение паспорта, пособия и пр. Именно услуги этого вида впоследствии должны оказываться в электронном виде.
Описание сферы деятельности (к примеру, ЖКХ, страховая медицина) там, где государственные органы непосредственно услуг не оказывают, не должно подменять вышеупомянутые услуги.
Электронный административный регламент должен получить внешнюю среду взаимодействия, тот же Портал государственных услуг или информационный сайт ведомства. В части межведомственного взаимодействия, когда с заявителем происходит очный контакт, возможно ограниченное применение электронного административного регламента (ЭАР), а вот некоторые стадии обмена информацией и справками между ведомствами должны осуществляться в дистанционном режиме по инициативе органа, ответственного за оказание услуги. По такому принципу сейчас работают службы «одного окна», и определенную пользу это приносит: сокращаются сроки предоставления услуг и оптимизируется документопоток между ведомствами, создаются консультационные пункты.
В заключении о вещах особой важности — технологиях применения электронной цифровой подписи (ЭЦП). Здесь главной задачей является создание информационных систем общего пользования, а не закрытых корпоративных площадок, запрещающих неограниченному кругу субъектов применять электронные документы.
Далее. В различных исследованиях неоднократно подчеркивалась важность обмена юридически значимых электронных документов. Но для этого из законодательства следует исключить монополию бумажных форм документов на аутентичность и разрешить применение в государственных информационных ресурсах электронных юридически значимых документов.
Стабильные и благополучные годы позволили запустить экспериментальные пилотные проекты со средствами ЭЦП (Республика Татарстан, Федеральная налоговая служба). Однако для массового внедрения ЭЦП не хватает ни политической воли, ни ответственности.
С сожалением приходится констатировать, что без решения всех выше перечисленных проблем, концепция «электронного правительства» так и останется концепцией, красивой, но бесполезной.
