Административная реформа на местном уровне

Главными целями административной реформы, срок окончания которой был продлен до 2010 г., является достижение новых уровней государственного управления за счет повышения его качества, внедрения современных технологий и развития «сервисной» модели деятельности органов государственной власти. Однако для большинства органов местного самоуправления этот процесс до сих пор находится на стадии эксперимента.

Началом административной реформы считается принятие в 2005 г. Концепции административной реформы, утвержденной распоряжением Правительствам РФ от 25.10.2005 № 1789-р. В самом тексте Программы органы местного самоуправления не фигурируют как активные участники реформаторского процесса, есть ссылка на разработку методических основ проведения реформы в муниципальных образованиях, в основном связанных с созданием многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг. Однако пришла пора активно включаться в работу и органам местного самоуправления, потому что реформа деятельности публичной власти в России невозможна, если в ней будут участвовать только федеральные и региональные органы государственной власти. Это тем более актуально в условиях экономического и финансового кризиса.

Очевидно, что в настоящее время сильно возросла роль местного самоуправления в преодолении экономических трудностей. Это объясняется тем, что после федерального и регионального уровня муниципальная власть — последний рубеж обороны. Хотя и до кризиса самые «продвинутые» муниципалитеты пробовали свои силы наравне с государственными Например, ЗелАО города Москвы известен созданием систем межведомственного документооборота, а г. Шахты (Ростовская область) вывел на «маршрут оказания услуг» микроавтобус для мобильной работы по сбору землеустроительной документации – сейчас этот опыт используется в мобильных группах многофункциональных центров оказания муниципальных и государственных услуг. К тому же в г. Шахты внедрена система менеджмента качества, что позволило стандартизировать предоставление всех муниципальных услуг.

Оптимизация деятельности государственной власти – это попытка сформировать совершенно иной стиль функционирования властных органов, что может найти применение и в системе местного самоуправления и способствовать ликвидации избыточных функций, внедрению процедур управления по результатам, стандартов муниципальных услуг, административных регламентов и электронных административных регламентов, принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Основные методологические решения для реализации этих целей уже существуют и опробованы на уровне федеральных и региональных органах исполнительной власти. Для успешного внедрения этих решений на территории субъекта РФ достаточно выбрать для работы 1-2 «пилотных» муниципальных образования, чтобы потом их опыт распространить на оставшиеся муниципалитеты.

На деле административная реформа уже вышла за пределы регулирования утвердившего ее распоряжения Правительства РФ. Сейчас схожие мероприятия содержатся в различных концепциях реформирования региональных, муниципальных финансов, в национальном плане противодействия коррупции, в Распоряжении Правительства № 1313-р от 11.09.2008, утвердившем перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Итак, для муниципалитетов существует достаточно оснований для работы над концептуальными изменениями системы муниципального управления, которая должна иметь общие стандарты. Оказание «сложных», многоуровневых услуг в социальной сфере, области оборота недвижимого имущества включает в себя компетенцию государственных и муниципальных органов. На специализированных сайтах муниципалитетов представлено немало примеров участия городов и районов в проектах административной реформы. Однако муниципальных образований в России многократно больше, и такие темы, как оптимизация организационной структуры органов местного самоуправления, внедрение стандартов муниципальных услуг и административных регламентов, должны быть в каждом муниципалитете. Основными направлениями деятельности Правительства РФ до 2012 г. предусмотрено создание многофункциональных центров не менее чем в 30% городов с населением свыше 50 тыс. человек. Показатель по другим направлениям реформы должен быть еще выше.

Статистика исследования официальных интернет-сайтов городов-столиц субъектов РФ (за исключением Москвы, Санкт-Петербурга) на предмет реализации мероприятий административной реформы показана в следующей таблице:

Реализация мероприятий административной реформы в столицах субъектов РФ

Радует, что большая часть муниципалитетов активно начала внедрять в своей работе нормы Международного стандарта менеджмента качеством ISO 9001:2000. Процессный подход в управлении вводит новые методы в привычную административную деятельность, определяются политика и цели в области качества предоставления услуг. Но этого недостаточно. За всеми известными бизнес — технологиями должны стоять специфические стандарты муниципального управления, которые и наполняют смыслом современные инновационные решения, делают их прозрачными и практически ощутимыми. А для этого нужны регламенты и стандарты муниципальных услуг, оптимизация муниципального контроля, электронное взаимодействие с населением, наличие электронных услуг, показателей результативности. Перечисленные характеристики создают харизму и смысл местной власти и указывают на присутствие в деятельности муниципального образования обязательного набора стандартов. Без специальных административных решений внедрение только бизнес-технологий в местное самоуправление будет несовершенным.

Практика показывает, что к применению уже готовых и отработанных методик не всегда подходят компетентно на местах . Примером может служить разработка и утверждение административных регламентов оказания муниципальных услуг. Существуют документы федерального и регионального уровня, описывающие порядок разработки проектов административных регламентов. Муниципальные регламенты не всегда соответствуют этому порядку. Несмотря на то, что в Постановлении Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 описаны требования по включению в текст административных регламентов обязательных разделов и описаний административных процедур и действий, муниципальные акты нередко насчитывают гораздо меньше необходимых разделов.

Пример

Административный регламент по исполнению администрацией Гороховецкого района Владимирской области переданных государственных полномочий по обеспечению деятельности подразделений милиции общественной безопасности состоит всего из двух разделов, в одном перечислены сами полномочия, в другом – принципы контроля. Вряд ли это можно считать регламентирующим документом. Примеров подготовки некачественных регламентов, к сожалению, немало. Регламент должен пошагово описывать действия служащих и быть путеводителем для заявителя, обратившегося за услугой. Есть опыт разработки регламентов на специфические бюджетные услуги: образовательные и медицинские. Их традиционно считают государственными услугами, но при этом исполнителем их являются не государственные органы, а государственные и муниципальные учреждения.

Пример

В г. Орске Оренбургской области и Тимашевском районе Краснодарского края изданы регламенты по оказанию муниципальной услуги в области дошкольного образования, в которых описаны процедуры взаимодействия с заявителями. Эти документы действительно регулируют правоотношения по взаимодействию пользователя и муниципального органа, а не просто описывают общие вопросы системы дошкольного образования. Тот же Тимашевский район демонстрирует охват мероприятий по разработке показателей результативности муниципальных служащих. Однако не обошлось и без недостатков: результативность их работы оценивается не по качеству работ, а по загрузке сотрудников. Управление по результатам требует создания многослойной системы показателей — как интегральной, так и функциональной. Иными словами, системы, оценивающей не только конечный результат, но и путь, алгоритм его достижения. Однако оперативность утверждения антикоррупционных нормативных правовых документов в Тимашевском районе дает ему право на лидерство даже в сравнении с федеральными органами государственной власти, которые еще не обзавелись соответствующими актами. 

Глобальная проблема российских реформ – это массовая пропаганда начала «больших переустройств» и отсутствие достоверных сведений о конечном результате. Это, возможно, объясняется такими факторами: либо статистические и социологические данные отсутствуют, а мониторинг не проводился; либо он все же был проведен, но результаты так и не стали достоянием общественности. На отдельных информационных сайтах встречаются сведения о достижениях по отдельным направлениям: создание порталов муниципальных услуг, утверждение административных регламентов и стандартов государственных услуг, но нет понимания того, какая действительная от всего этого польза. Пришла пора на государственном уровне обобщить итоги хода административной реформы в муниципальных образованиях, чтобы определить управленческие и социально-экономические эффекты. В 2009-2010 гг. региональным властям стоит усилить активность на местах и поддержать тех, кто проявил инициативу на местах, чтобы стимулировать работу по завершению административной реформы. Без конкретных результатов на местах невозможно достичь каких-то успехов в ее реализации по всей стране.

ВЫНОСЫ (на поля статьи – основная мысль страницы)

Вынос 1

Для муниципалитетов существует достаточно оснований для работы над концептуальными изменениями системы муниципального управления, которая должна иметь общие стандарты.

Вынос 2

Без специальных административных решений внедрение только бизнес-технологий в местное самоуправление будет несовершенным.