Снова вместе. Навсегда?

С 1 января 2016 года вступает в силу федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Закон о ГЧП). Правила игры на рынке ГЧП кардинально поменяются. Смогут ли частные инвесторы сделать для развития социальной инфраструктуры то, что не смогло сделать государство, учитывая сложившееся экономическое положение в стране?

Закон о ГЧП дает четкое определение государственно-частному партнерству и обозначает цель соглашений, заключаемых в рамках закона, как «привлечение в экономику частных инвестиций, обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышение их качества». Основное новшество закона — появление у частного партнера права собственности на объект соглашения. Предполагается, что закон снизит нагрузки на федеральный госбюджет и сделает социально значимые инфраструктурные проекты привлекательными для инвесторов.

Серьезные отношения

История государственно-частного партнерства так же стара, как само государство. Еще в Древнем Риме правовая система устанавливала возможность предоставления концессии частным лицам для водоснабжения населения. В дореволюционной России с помощью концессии было построено 90% железных дорог. Целых пять форм концессии существовало в СССР, расцвет их пришелся на период НЭПа, они помогли стране наладить связи с зарубежными партнерами и восстановили целые отрасли народного хозяйства, например горную и деревообрабатывающую промышленность. Партнерство государства и бизнеса постепенно прекратилось к 1937 году и снова начало бурно развиваться в постсоветском пространстве. Официально — с июля 2005 года, когда были приняты федеральные законы о концессии (ФЗ-115) и госзаказе (ФЗ-94). В 2013 году ФЗ-94 сменил закон о контрактной системе в сфере госзакупок (ФЗ-44).

Основанное на двух федеральных, 71 региональном и более чем 200 муниципальных нормативно-правовых актах, государственно-частное партнерство скорее напоминало «опасные связи», нежели «законный брак». «Местные законы носили декларативный характер, и зачастую туда вписывали все подряд — от спонсорского проекта до госзаказа, — рассказывает председатель Центра развития ГЧП Павел Селезнев. — Прокуратура оспаривала такие сделки, регионы не были защищены, инвесторы рисковали, поэтому пять лет назад совместно с банковским сообществом мы и начали разработку федерального закона, охватывающего все многообразие форм и моделей государственно-частного партнерства».

Редакции законопроекта сменяли одна другую, два года проект «путешествовал» по администрации президента и, наконец, 1 июля 2015 года был принят Госдумой, а 13 июля подписан президентом РФ. «Так долго его рассматривали, потому что надо было учесть все последствия слишком либерального подхода к передаче в частные руки объектов инфраструктуры, — объясняет Мария Ярмальчук, замдиректора департамента инвестиционной политики и развития ГЧП Минэкономразвития РФ. — Сейчас мы максимально купировали риски». Во-первых, собственность будет хоть и частной, но ее целевое назначение сохранится. Во-вторых, если капитальный государственный грант составит более 50%, то по истечении срока соглашения инвестор обязан вернуть объект государству. Выгоды государства очевидны — давно назрела необходимость модернизации и строительства объектов инфраструктуры, бюджетных средств не хватает, а решать такие проблемы за счет привлечения частного капитала по схеме ГЧП — эффективная практика во всем мире.

«Мы старались соблюсти баланс интересов бизнеса и государства», — подчеркнула Мария Ярмальчук. Для инвесторов предусмотрен комплекс обеспечительных мер, чтобы, несмотря на возможные изменения законодательства, в частности налогового, и рост инфляции, у них оставались те условия, которые были на момент подписания соглашения, и правила игры оставались прежними. Также инвесторам будут предоставляться государственные субсидии, если речь идет об отчасти рентабельных проектах. Если же проект сам себя окупает, то государство сведет свои функции к контролю качества услуг, а рынок справится самостоятельно. «Мы хотим минимизировать присутствие государства в экономике в тех сферах, где бизнес может быть эффективным, — отметила Мария Ярмальчук. — Это краеугольный камень нового закона, и сейчас мы думаем, как реализовать подобное и в законе о концессии».

Сегодня рынок ГЧП составляют 1285 проектов (концессия плюс региональные ГЧП), и он оценивается в полтора триллиона рублей, хотя оценка условная, потому что проекты делятся на пять категорий в зависимости от стадии, на которой находятся. Некоторые проекты только инициированы, большинство находится в инвестиционной стадии. «Самая маленькая категория — это реализованные проекты, их всего 4%, но мы надеемся, что скоро их станет гораздо больше», — заключил Павел Селезнев.

Выход для регионов

По мнению Моисея Фурщика, управляющего партнера компании «Финансовый и организационный консалтинг» («ФОК»), эффект от нового закона будет скорее не в оживлении крупных инфраструктурных «мегастроек», а в запуске сотен новых компактных проектов регионального и муниципального уровня. И действительно, по словам создателей, закон писался в первую очередь для регионов: 142 предварительно заявленных проекта более чем в 40 регионах ожидаются к запуску после вступления закона в силу. Отрасли различны, но большая часть относится к здравоохранению и дошкольному образованию.

Сейчас идет активная разработка подзаконной базы, на первом этапе в ней будет 12 документов, которые можно разделить на три блока. Первый — нормативно-правовые акты, регулирующие процедуру предварительных переговоров. Второй — акты, регулирующие вопросы контроля и мониторинга объектов. Третий, самый важный и сложный блок — акты, регулирующие порядок оценки эффективности и сравнительного преимущества проектов. «Это ключевое нововведение — оценка эффективности проекта уже на этапе его подготовки. ГЧП не панацея на все случаи жизни, и есть проекты, которые по-прежнему будет эффективнее реализовывать с помощью концессии или госзаказа», — подчеркнула Мария Ярмальчук.

Подзаконнную базу важно принять до 1 января 2016 года, тогда у регионов будет ровно полгода, чтобы привести свои законы в порядок. «Мы делаем упор на работе с регионами, проводим ликбез по положениям закона, методикам и требованиям, готовим рекомендации, — рассказывает Мария Ярмальчук. — В рамках Международного инвестиционного форума «Сочи-2015» прошел семинар для представителей регионов, на котором выдавались пошаговые инструкции, что делать с региональными законами и как запускать проекты».

Несомненно, сложность механизмов действия нового закона потребует дополнительных компетенций от местных органов власти и терпения от инвесторов — ведь рассмотрение проекта теперь будет занимать около 11 месяцев. «Главное, что ФЗ-224 не повлияет на реализацию уже заключенных по региональным ГЧП-законам соглашений, — уверена руководитель практики ГЧП и инвестиций юридической компании «Лигал студио» Анастасия Русинова. — А это как раз то, чего опасаются многие участники рынка ГЧП. В целом же новый закон — отличное решение для регионов, так как дает им возможность «самостоятельно» построить жизненно важные объекты инфраструктуры».

И прочие сложности

В ГЧП всегда участвуют как минимум три, а то и четыре стороны: потребитель — население, заказчик — государство, бизнес и банк. В идеале бизнес и банк должны извлечь прибыль, государство — выполнить социальную задачу: предоставить населению качественную услугу, а население эту услугу потребить. «Но идеальных моделей не бывает, поэтому сложности возможны с любой стороной, — констатирует Павел Селезнев. — Например, со стороны бизнеса у нас отсутствует рынок качественных операторов. В социальной сфере их можно пересчитать по пальцам». Кстати, на Международном инвестиционном форуме «Сочи-2015» Центр развития ГЧП, Минтруд, Минпромторг, Минобрнауки, Минздрав, Минэкономразвития и Агентство стратегических инициатив (АСИ) в присутствии премьер-министра Дмитрия Медведева подписали соглашение, направленное на консолидацию усилий по повышению качества жизни россиян с ограниченными возможностями здоровья. На основе ГЧП будут запускаться пилотные проекты в этой области.

Есть сложности и со стороны банков. «Запрет на участие в качестве частного партнера компаний, свыше 50% акций или долей которых принадлежит государству, особенно значим для банков с государственным участием, которые в настоящее время являются де-факто одними из основных игроков рынка ГЧП», — считает Анастасия Русинова. Но поскольку привлечь планировалось исключительно частные инвестиции, возможным выходом видятся деньги негосударственных пенсионных фондов. К тому же капитал зарубежных инвесторов тоже никто не отменял. Несмотря на то что иностранные организации участвовать в ГЧП-соглашениях смогут только косвенно в рамках консорциума с российскими организациями или через создаваемые ими российские юридические лица, они весьма положительно относятся к новому закону, так как для них принципиальна частная собственность на создаваемый объект и концессии им было недостаточно.

Наконец, сложности могут возникнуть и со стороны потребителя. Платежеспособный спрос на услуги, предоставляемые в рамках ГЧП, в стране пока отсутствует. «Качественная услуга не может быть бесплатной. Мы и сейчас платим за услуги, просто это не так очевидно. Надо проводить работу с населением, подробно объяснять им причину повышения тарифов», — считает Павел Селезнев. Но сколько ни объясняй, денег у народа в кризис не прибавится, а вот возмущения — вполне.

Сегодня трудно сказать, насколько эффективным окажется новый закон. Должен пройти по крайней мере год, прежде чем новая система хоть как-то «приживется», и еще несколько лет, прежде чем можно будет с уверенностью судить о результатах. «Возникновение частной собственности на объект публичной инфраструктуры — новая веха в нашем законодательстве», — напоминает Мария Ярмальчук. «Будет очень сложно, это революционное направление в экономике — нужна огромная ответственность со стороны частных партнеров», — резюмирует Павел Селезнев.

Да, все получится

Александр Шнайдер, и.о. председателя госорганизации «Совет по изучению производительных сил»

Закон о ГЧП будет успешно применим в крупнейших городских агломерациях, экспортно-ресурсных регионах и портовых приграничных регионах на основных путях внешней торговли. В частности, налоговые стимулы могут выступать фактором, способствующим увеличению частных инвестиций в объекты инфраструктуры. Хотелось бы обратить особое внимание на сферу применения закона: сейчас закон трактуется шире и распространяется не только на крупный, но и на средний и малый бизнес. Ориентация не только на крупные региональные, но и на «местные» инициативы позволит по-новому структурировать российскую экономику. В этом случае корпоративная социальная ответственность может быть распространена не только на представителей крупного бизнеса. Реализация закона о ГЧП позволит сформировать «новое экономическое сознание», где субъекты экономических отношений являются не средством, а целью. Если это произойдет, то это станет судьбоносным, кардинальным изменением.

Нет, ничего не выйдет

Владислав Земляной, генеральный директор Первой консалтингово-инвестиционной компании

О едином законе в сфере ГЧП речь шла давно, он долго разрабатывался, и проект закона претерпел значительные изменения, однако комплексным и упорядочивающим сложившиеся механизмы партнерства бизнеса и государства его назвать нельзя, потому что федеральными законами «О концессионных соглашениях» и «О промышленной политике» уже введены формы ГЧП и совершенно другие механизмы их реализации. В принятом законе отсутствует указание на приоритет применения его норм перед другими законами, к тому же пока отсутствуют отсылочные нормы, и еще неизвестно, какими они будут. Поэтому положительный эффект и значимость закона сомнительны.