Процесс должен быть прозрачным

Идеи инвестиционного партнерства власти и бизнеса начали активно и системно обсуждаться в России примерно в 2005 году. Характерно, что сначала повсеместно использовался термин «частно-государственное партнерство» (ЧГП), а не наоборот.

Действительно, первые примеры структурированного партнерства в значительной степени опирались на частную инициативу. Хотя государство и обозначало общие правила возможного сотрудничества, но именно бизнес выдвигал и структурировал конкретные инвестиционные проекты, претендующие на партнерство. К таким первым формам ЧГП необходимо отнести особые экономические зоны (ОЭЗ) и Инвестиционный фонд РФ. В обоих случаях частные проекты (или пул проектов) принимали участие в конкурсных отборах, проводимых федеральными органами власти. Именно бизнес формулировал ключевые параметры таких проектов, а госорганы уже решали, какие из предложений заслуживают поддержки (партнерства), а какие — нет.

Однако примерно с 2007 года терминология стала меняться. На смену ЧГП пришел термин ГЧП (государственно-частное партнерство). Было ли такое перемещение государства на первую позицию лишь лингвистическим нюансом или имело под собой смысловую основу?

Отчасти корректировка термина была отражением общей тенденции на усилие роли государства в экономике. Однако существенные изменения происходили и на содержательном уровне.

Значительную часть инвестпроектов стали инициировать органы исполнительной власти. Они же во многих случаях организовывали проработку таких проектов под формат ГЧП. Классический пример — концессии и сходные с ними механизмы. В этом случае государство или муниципалитет самостоятельно определяет объект для применения ГЧП, задает основные характеристики проекта, формулирует условия привлечения частного капитала и организует конкурс среди потенциальных инвесторов на право реализации проекта. Обычно победитель такого конкурса не имеет права внести существенные изменения в параметры реализуемого инвестпроекта.

В принципе такой подход не является чем-то негативным. Он активно используется за рубежом и показывает неплохую эффективность в случае квалифицированной работы соответствующих органов власти. Однако в российских условиях вряд ли стоит ограничиваться лишь таким подходом. Представляется целесообразным оставить и возможности инициативного предложения частных проектов под использование ГЧП. То есть необходимо проведение конкурсов инвестиционных проектов по более широкой повестке с понятными механизмами господдержки, которая предоставляется их победителям. Наиболее близким к этому является формат Инвестиционного фонда РФ, который в последнее время, к сожалению, имеет постоянные проблемы с финансовым наполнением, необходимым для отбора и запуска новых проектов. Другой пример из этой области — это система поддержки моногородов, где регионы выходят с собственными предложениями по диверсификации экономики таких населенных пунктов. Ключевой компонентой в наборе таких предложений являются проекты частных инвесторов. А далее уже власти отбирают для поддержки те из инициатив, которые в наибольшей степени соответствуют заранее сформулированным целям.

Еще одним моментом, характерным для произошедшего перехода от термина ЧГП к ГЧП, является довольно распространенное мнение чиновников о подчиненной роли бизнеса в таких проектах. Например, часто представители властей пытаются заложить в схему ГЧП серьезные меры ответственности бизнеса за невыполнение обязательств, но отказываются вводить симметричные условия для государственной стороны. Естественно, потенциального инвестора такой подход настораживает. Ситуацию усугубляет и склонность нашей судебной системы отдавать в спорных случаях приоритет госорганам, что дополнительно повышает риски бизнеса в проектах ГЧП.

Конечно, имеет место и другая крайность, когда частная компания пытается под флагом ГЧП получить индивидуальные и необоснованные преференции для своего коммерческого проекта. В этом случае речь может идти скорее о коррупции и нарушении конкуренции, а не о цивилизованном партнерстве бизнеса и государства. Лучший способ избежать подобных проблем — максимально прозрачные конкурсные процедуры.

Так что все-таки должно стать во главу угла: интересы бизнеса или государства? Наверное, ни то ни другое. Тут стоит обратиться к буквальному переводу соответствующего международного термина Public Private Partnership (PPP) — общественно-частное партнерство. Именно интересы общества должны быть первичны. Ведь «государство» — это более узкое и специфическое понятие. Например, муниципальное самоуправление не входит в систему государственной власти. А именно муниципалитеты часто играют ключевую роль в проектах партнерства с бизнесом. Кроме того, «государственная целесообразность» может ото двигать на второй план крайне важный в данном случае человеческий фактор. Соответственно, и подходы к оценке планируемой эффектности таких инвестиционных проектов должны видоизмениться. Помимо относительно узких понятий бюджетной эффективности (для государства) и финансовой эффективности (для бизнеса) должна появиться некая интегральная оценка общественной эффективности. Более взвешенный и всесторонний подход к разработке и оценке проектов ГЧП будет способствовать активизации применения этого инструментария, крайне важного для развития экономики.