Перезаливка Кавминвод

Несмотря на мощные традиции, федеральный курорт Кавказские Минеральные Воды пока не имеет ни внятных перспектив, ни четкого управления. Эксперты предлагают привлечь сюда институты развития федерального уровня, создать управляемую агломерацию и скорректировать имидж регионаВ хорошую погоду из Кисловодска виден Эльбрус. Многие готовы приезжать сюда только ради этих пейзажей

Текущая экономическая ситуация на Кавминводах (КМВ) на первый взгляд не кажется критической. В 2011 году сюда было инвестировано 22,5 млрд рублей, что на 3% больше, чем в 2010-м. За тот же год номерной фонд КМВ, составляющий 33 тыс. мест пребывания, увеличился на 700 мест. В ближайшие годы будут расти вложения федерального и регионального бюджетов, составившие в прошлом году четверть всех инвестиций. Строится около 40 объектов курортной и туристической инфраструктуры — то есть резерв роста тоже есть.

Однако нынешнее развитие КМВ не позволяет рассчитывать на решение самых тяжелых проблем — управленческих, транспортно-логистических, обновление ветхой санаторной и коммунальной инфраструктуры. Все это напрямую влияет на качество сервиса и на привлекательность региона для приезжающих. Для того чтобы развиваться или даже сохранять позиции в конкурентной среде, Кавминводам нужны крупные проекты. Они же должны привлечь на КМВ новых — молодых и активных — отдыхающих. Для этого, в свою очередь, необходимо решить еще одну серьезную проблему — повысить профессионализм кадров и привлечь новый персонал.

Крупные проекты в регионе есть, но уже несколько лет они существуют лишь в виде заявок. Причина того, что Кавминводы при достаточно спокойной текущей обстановке оказались бессильны перед проблемами дальнейшего развития, — нерешенный вопрос с управлением территорией, которая носит статус особо охраняемого эколого-курортного региона РФ с собственной администрацией. Сегодня ясно, что текущее управление неэффективно. С одной стороны, в КМВ сошлись интересы различных федеральных ведомств, нескольких муниципалитетов и субъекта федерации, Ставропольского края, — и пока нет структуры, которая позволяла бы обсуждать и принимать необходимые всем решения. С другой стороны, стороннему инвестору сейчас трудно понять, через какое «окно» входить в регион.

Проблемы КМВ попали в сферу внимания региональных и федеральных властей. Сейчас обсуждаются три меры, которые обеспечат «перезагрузку» Кавминвод. Во-первых, считают эксперты, из КМВ можно собрать управляемую агломерацию, которая будет генерировать экономический рост для всего региона. Во-вторых, привлечение сюда таких государственных тяжеловесов, как Корпорация развития Северного Кавказа и ОАО «Курорты Северного Кавказа» (КСК), позволит сформировать мощный проектный задел. В-третьих, развитие до федеральных масштабов местного весеннего делового форума «Инвестиции в человека» позволит внести значительные коррективы в сложившееся восприятие КМВ как туристами, так и инвесторами.

Постановка отложенного вопроса

Основная проблема КМВ не в экономических провалах, а в том, что до сих пор не ясно, что надо делать с этой территорией дальше. Пробел тем более очевиден на фоне результатов, которые показывают, с одной стороны, КСК, занимающиеся созданием туристического кластера Северного Кавказа, а с другой — собственно Ставропольский край, за полтора года создавший на своей территории 10 индустриальных парков и «прописавший» у себя Южный нанотехнологический центр, на который «Роснано» делает особую ставку.

Надо сказать, что в момент создания СКФО в начале 2010 года Кавминводы выглядели наименее проблематичной и, пожалуй, самой перспективной территорией нового округа. Курортное наследие из 130 санаториев и пансионатов здесь в целом сохранилось, стабильный туристический поток имеется. На начало 2010-го даже была очередь из крупных инвесторов, большинство из которых заявили о своих проектах еще до кризиса. В 2010 году администрация КМВ (глава которой назначается президентом и одновременно является вице-губернатором Ставрополья) сделала свои предложения для федеральных целевых программ «Юг России» и «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ», инвестпрограммы «Реализация стратегии социально-экономического развития СКФО». В результате регион получил на ближайшие несколько лет господдержку по сорока наиболее важным инфраструктурным объектам на общую сумму 58,4 млрд рублей. Между тем и кризис показал, что спрос на «путешествия за здоровьем» наименее уязвим. По результатам 2009 года, когда туристический рынок Черноморского побережья переживал масштабное падение, поток отдыхающих на водах сократился лишь на 3%.

Однако прошел еще год — и благополучный образ КМВ поблек. Сегодня очевидно, что крупные инвестпроекты не движутся, инвестиционные заявки порой явно исключают друг друга, санаторный фонд быстро ветшает, а уровень сервиса остается низким.

«Одна из самых острых проблем здесь — эффективность использования объектов, — признается губернатор Ставропольского края Валерий Гаевский. — В подавляющем большинстве они перешли из советской эпохи, сохранив старых собственников или доставшись новым “по наследству”. В рыночных условиях такие владельцы нередко не вполне эффективны. В итоге в трети здравниц региона высок износ основных фондов и оборудования. Есть законсервированные корпуса, долгострои. Ряд санаториев по уровню сервиса и комфортности так и остался в 1980-х. Они не отвечают международным стандартам: нет современных спортсооружений, бассейнов или аквапарков, детских игровых площадок. Благоустройство прилегающих территорий — под стать. О какой удовлетворенности отдыхающих можно говорить? Словом, здесь нужна модернизация — и материальной базы, и отношений. Нужен новый импульс развития инфраструктуры, общекурортных территорий — скверов, парков, терренкуров, зон отдыха в соответствии с современными трендами».

«Пока государство не решило в КМВ инфраструктурную проблему, и это один из основных сдерживающих факторов для частных инвесторов, — считает Моисей Фурщик, управляющий партнер компании “Финансовый и организационный консалтинг”. — Другой фактор — проблемы в земельных отношениях, включая контроль Федерации профсоюзов над большим числом привлекательных участков. При этом профсоюзы и сами не ведут активную инвестиционную политику, и не желают передавать свои объекты частным инвесторам на разумных условиях».

«Чтобы привлечь российских и иностранных туристов, требуется проведение комплексных мероприятий, направленных на повышение уровня не только основных услуг, связанных с лечением и бальнеологией, но и сопутствующих сервисов — удобной логистики, интересных и комфортных экскурсий, возможностей для проведения выставок, конференций и форумов, — говорит генеральный директор Корпорации развития Северного Кавказа Антон Пак. — Один из ключевых сдерживающих факторов развития КМВ — отсутствие современной инженерной, энергетической и транспортной инфраструктуры. Кроме того, у региона сейчас нет единой стратегии, которая подразумевала бы комплексное развитие всей территории, а не отдельных муниципальных образований, входящих в ее состав».

По поручению правительства РФ корпорация должна организовать и профинансировать подготовку такой комплексной концепции развития КМВ. Об этом в конце января объявил вице-премьер и полпред президента в СКФО Александр Хлопонин. По словам Антона Пака, разработка технического задания уже заканчивается, одновременно готовится проведение тендера среди ведущих международных консультационных компаний — потенциальных разработчиков программы. Это будет документ, в котором сойдутся федеральные и региональные планы, но при этом регион явно укрепит свой статус в глазах федерального центра. «Мы рассчитываем, что с 2013 года Кавминводы получат отдельную госпрограмму с федеральным финансированием», — говорит Валерий Гаевский. Ставропольский губернатор ссылается на тезис, прозвучавший в рамках его рабочей встречи с премьером Владимиром Путиным: по окончании масштабного финансирования объектов сочинской Олимпиады федеральный центр уделит особое внимание региону Кавминвод.

Административный клубок

В конце января президент Дмитрий Медведев освободил от должности руководителя администрации Кавказских Минеральных Вод Виктора Вышинского — в связи с избранием того депутатом думы Ставропольского края. Примерно в это же время было объявлено, что Корпорация развития Северного Кавказа занимается подготовкой комплексной концепции развития КМВ. Между этими событиями просматривается связь.

Заслуженный строитель России Вышинский проработал в администрации КМВ 12 лет, в том числе три года — ее главой, так что структура давно уже ассоциировалась с его харизматичной фигурой. Эта отставка стала сигналом к тому, что функцию федерального органа, объединяющего муниципалитеты КМВ и позволяющего проводить единую экономическую политику, администрации выполнить не удалось. Наши собеседники говорят, что функции этой структуры, фактически не имевшей собственного бюджета, сводились лишь к экологическому контролю. Но Вышинский пытался делать больше — например, совместно с муниципалитетами планировать размещение крупных экономических проектов. Это были шаги к тому, чтобы сделать администрацию КМВ институтом развития, который, с одной стороны, урегулировал бы интересы муниципальных образований, а с другой — мог бы быть «одним окном» для потенциальных инвесторов. Впрочем, внятно задачу создания такого института стали ставить только сейчас. Как только это произошло, стало ясно, что администрация КМВ в нынешнем виде этой работы не потянет, поэтому к ней была привлечена Корпорация развития, а Вышинского заменили его бывшим первым заместителем — фигурой, скорее, технической.

С точки зрения межмуниципального взаимодействия КМВ — очень сложный для управления объект. С одной стороны, это федеральный курорт, где много неприкосновенных федеральных земель, с другой — альтернативный центр Ставрополья, потенциал которого используется слабо, с третьей — это семь самостоятельных городов (Пятигорск, Кисловодск, Ессентуки, Железноводск, Минеральные Воды, Лермонтов, Георгиевск), где есть что делить, а управлять этими городами одновременно крайне затруднительно. Это означает, что любой федеральный чиновник может не только иметь мнение по поводу судьбы КМВ, но и пытаться влиять на решения в отношении курорта через главу края. Сейчас, например, очевидно, что судьбой КМВ серьезно занимается аппарат полпредства в СКФО, а край работает вторым номером. Понятно, почему это происходит теперь, когда Хлопонин вмешался в дела КМВ напрямую, но не вполне ясно, почему гиперактивный в экономическом отношении регион решения для КМВ так и не предложил. В некотором смысле курорт и в восприятии краевой администрации был федеральной вотчиной. Символичным было и размещение аппарата Хлопонина в здании администрации КМВ в Ессентуках после образования СКФО. А на деле же ситуация здесь была в руках глав муниципалитетов, за которыми стоят местные, не всегда цивилизованные силы — высокая степень криминализации Кавминвод хорошо известна.

Этот клубок административных проблем в результате и оставил КМВ на обочине основных процессов, идущих в Северо­кавказском регионе. Генеральный директор пятигорской консалтинговой компании AV Алексей Крыловский, например, считает ошибкой то, что «Курорты Северного Кавказа», взявшиеся развивать туристический кластер на территории от Адыгеи до Дагестана, пропустили старейший курорт Кавминводы, без которого туристическую карту Юга России представить трудно. Одно из объяснений: если в республиках КСК могла решать вопросы почти с нуля при полной поддержке администраций субъектов, то в КМВ эта госкомпания попала бы в самый центр конфликта интересов — и никто бы ей не помог. Впрочем, скорее всего, КСК все же подключится к развитию КМВ. По неофициальным данным, госкорпорация разрабатывает проект бальнеологического кластера, который объединит ключевые проекты КМВ вокруг территории особой экономической зоны туристско-рекреационного типа «Гранд СПА Юца», созданной на бумаге еще в 2007 году, но даже при наличии налоговых преференций остающейся без резидентов. По сравнению с ОАО «Особые экономические зоны» КСК делает успехи как раз в продвижении своих проектов и поиске инвесторов, в том числе иностранных. Александр Хлопонин, выступая на конференции общественного совета СКФО, подчеркнул, что главная проблема КМВ — управленческая, все остальное — ресурсы, рабочая сила, продукт — по большому счету, имеются.

Замахнулись на человека

К развитию КМВ сегодня подключаются и другие силы. В январе центр стратегических разработок «Северо-Запад» обнародовал концепцию и программу международного форума «Инвестиции в человека», который пройдет в конце апреля в Кисловодске. Этот форум — правопреемник проводившегося уже восемь раз отраслевого регионального мероприятия «Кавказская здравница». Но тогда говорилось, что тема инвестиций в человека пока подается только через призму того, что в КМВ уже есть, а не того, что предстоит создать. Но в этом году краевые власти привлекли организатора, который должен вывести форум на новый уровень.

«В программе форума фиксируется несколько вещей, — рассказывает Владимир Княгинин, директор фонда «Центр стратегических разработок “Северо-Запад”». — Во-первых, работа с человеком, с его соматикой, приобрела более сложные формы — рынок дифференцируется, услуги усложняются. Причина — новое отношение человека к своему телу, к своей жизни, которое состоит в том, чтобы делать упор не только на лечении, но и на сохранении здоровья. Далее, чрезвычайно важный момент — экология. Никакого оздоровления не получится на неэкологичном месте. Тут же у нас возникает вопрос с квалификацией кадров, потому что это современные технологические рынки. Университетское образование, специальное образование — это чрезвычайно важная технология. Сам бог велел заявлять всю эту тематику в самом намоленном месте. В Кавминводах будет обсуждаться блок вопросов, которые сегодня в стране либо вообще не рассматриваются, либо рассматриваются в каких-то усеченных форматах».Здание кисловодских нарзанных ванн. Основной ресурс КМВ сегодня — двухсотлетние традиции, нашедшие отражение и в архитектуре

«Инвестиции в человека — отличная тема, — говорит Алексей Крыловский. — КМВ сотни лет занимается человеком. Просто эта тема должна идти не только через бальнеопроцедуры — надо рассматривать всю полноту инвестиций такого рода. Рекреационному центру нужно стать интеллектуальным центром СКФО. Вот Калифорния, например, — это тоже туристско-рекреационная территория, там хорошо жить туристам и творцам. Одни живут в отелях, другие — в Силиконовой долине и Голливуде. Территории, где хорошо жить, особенно привлекают к себе творческих работников. КМВ надо стать центром интеллектуального творчества. Должны быть сделаны акценты и на культуру — надо развивать свой театр, формировать свои художественные школы, объекты досуга. Туда хорошо вписалась бы небольшая киностудия, которая позволяла бы снимать на территории КМВ фильмы и тем самым популяризировать регион».

Действительно, в концепции форума «Инвестиции в человека» предпринимается попытка соединить социальную проблематику с темой инноваций. Результат звучит ново, поскольку тема инноватики перестает звучать технократически, обнаруживая свой гуманитарный потенциал. «Медицина и здравоохранение, биотехнологии, фармацевтика являются одними из наиболее наукоемких отраслей — именно в этих сферах инновации особенно востребованы, а их применение наиболее продуктивно, — отмечает Антон Пак. — Учитывая курортно-оздоровительную направленность региона, внедрение инновационных технологий в КМВ является одним из важнейших факторов успешного развития. Для создания благоприятных условий роста инновационного бизнеса на первом этапе необходимо активное участие государства, в том числе — реализация целевых программ, предоставление грантов на проведение исследований, государственное финансирование приоритетных проектов, создание льготных налоговых условий для функционирования такого бизнеса».

«Нынешний форум — одно из отражений современной линии развития Ставрополья, а это путь модернизации, инноватики, — говорит Валерий Гаевский. — Мы заинтересованы в том, чтобы на Ставрополье поскорее переходили в практическую плоскость передовые идеи и предложения. И мы видим здесь большие возможности, связанные с наукоемкими отраслями. В настоящее время в крае идет работа над созданием индустриального парка “Фармацевтика”. Фактически это фундамент нового, фармацевтического, кластера в нашей экономике. В крае уже сейчас работает целый ряд крупных фармпроизводств, активно внедряющих современные технологии. К своему бренду российской здравницы мы сможем добавить новые штрихи — поставщика необходимых современных отечественных лекарств».

Агломерация как институт развития

Однако, по всей видимости, успех в реализации стратегии, в общих чертах прописанной в концепции форума «Инвестиции в человека», напрямую зависит от того, каким образом будет решена проблема единого управления КМВ. «Для успешной реализации разрабатываемой стратегии развития однозначно потребуется очень серьезная координация усилий всех городов и районов региона, — считает Антон Пак. — Какие правовые формы примет такое объединение, пока непонятно, но наличие единой градостроительной политики, возможность оперативно и централизованно принимать решения, действенный механизм исполнения заложенных в концепции предложений будут ключевыми факторами динамичного развития КМВ».

Иными словами, сегодня нужно определиться с тем, что такое кавминводская агломерация, существование которой по факту признают, но никаких организационных структур она не имеет. Александр Хлопонин в конце прошлого года обозначил две возможности для развития агломерации КМВ. Сначала он заявил, что на Кавминводах нужно делать «особую экономическую зону с особой системой налогообложения, с особой системой сбора налогов, льготами, преференциями». А затем из уст полпреда прозвучало совсем другое предложение: «Всю эту территорию, которую мы красиво называем Кавказскими Минеральными Водами, нужно объединить в единое муниципальное образование — Минеральные Воды», которое стало бы новым российским городом-миллионником. Подобный опыт у Хлопонина уже есть: в 2004 году, в бытность полпреда губернатором Красноярского края, в результате муниципального референдума было принято решение о присоединении к Норильску двух городов-спутников и прилегающего поселка.

И здесь неминуемо возникает вопрос, как в процессе создания агломерации должны сочетаться административные механизмы и процессы самоорганизации на уровне местного сообщества. «Агломерация — это эффективный механизм, благодаря которому сегодня развивается экономика во многих экономических центрах мира, — говорит Алексей Крыловский. — Возможно, агломерация станет одним из главных драйверов роста КМВ. Она сможет иметь общую схему территориального планирования, общую стратегию экономического развития, общий взгляд на размещение зон развития, чтобы они не конфликтовали друг с другом. Можно также очень серьезно оптимизировать систему управления». «Агломерационные механизмы позволяют проводить более скоординированную политику по развитию территории, концентрировать ресурсы на ключевых проектах межмуниципального значения, активизировать маркетинг, — отмечает Моисей Фурщик. — Однако тут таятся и потенциальные опасности, основные из них — риск потери индивидуальности четырех городов-курортов КМВ и риск чрезмерной, неэффективной концентрации ресурсов на одном-двух городах. Поэтому крайне важно разработать правильную концепцию формирования и развития агломерации, а не ограничиваться чисто техническими вопросами планировки территории, изменения механизмов принятия решений, перераспределения финансовых потоков».

Директор региональных программ Независимого института социальной политики профессор Наталья Зубаревич категорически против административного вмешательства при создании агломерации на КМВ. «Агломерация на Кавминводах есть, хотя и слабая — существуют исторически сложившиеся хозяйственные связи между разными городами. Что даст их административное объединение? Ничего — только вырастут административный пресс и размер откатов. Городской округ, каковыми по статусу являются города Кавминвод, — это вполне жизнеспособная муниципальная структура, и лучшим решением будет запустить в регионе процессы конкуренции муниципалитетов, вынудить их к горизонтальному взаимодействию. Главам городов нужно научиться вместе решать инфраструктурные вопросы — а потом пусть конкурируют между собой за инвесторов и людей».

Правда, надо заметить, что до сих пор городам, входящим в КМВ, конкурировать ничего не мешало. Однако создание агломерации действительно не должно стать результатом чисто административного давления — это решение должно консолидировать местные элиты, иначе оно может нанести еще больший вред инвестиционной привлекательности. Впрочем, механизм создания агломерации еще не определен. Помимо сценария появления нового большого муниципального образования обсуждается создание управляющей структуры, которой будет делегирован целый ряд общих функций.

«ФЗ-131 запрещает создание единого муниципалитета на базе нескольких существующих без проведения референдумов, — поясняет Алексей Крыловский. — Но есть возможность межмуниципального соглашения об агломерации. Если будет достигнут общественный консенсус, если будет единым понимание стратегии развития, то те десять муниципальных образований, которые сегодня соседствуют на территории КМВ, могут договориться и делегировать часть полномочий некоему управляющему центру агломерации. Мне кажется, администрация КМВ могла бы выполнять функции управления агломерацией».

Существует вероятность, что в роли такой управляющей структуры может выступить компания, которая выиграет тендер на подготовку комплексной программы развития КМВ. При таком сценарии проблема будет решена лишь частично — с точки зрения привлечения инвестиций и стратегии размещения ключевых объектов. Понятно, что структура типа КСК не может заниматься согласованием единых решений по совместным коммунальным или хозяйственным проблемам входящих в КМВ городов. Ответ на вопрос, каким должен быть механизм управленческого объединения Кавминвод, наверняка будет содержаться в новой комплексной стратегии развития региона. Наши собеседники отмечают, что эту стратегию надо разрабатывать в тесной связке с муниципалитетами, а затем она должна пройти настоящие общественные слушания — тогда эта стратегия сможет быть реальным механизмом согласования интересов.