Лоббисты в зоне

Крупные корпорации используют ОЭЗ для сокращения налогов. Развитие Дальнего Востока — политическая «мода» в современной России. Власти регулярно придумывают новые меры, дабы уберечь восточную окраину империи от гипотетического захвата соседями.

Недавно министр по развитию Дальнего Востока Александр Галушка предложил очередную новацию: создать в Приморском крае двенадцать территорий опережающего социально-экономического развития, где будет введен специальный налоговый режим. В частности, существенно снизится налог на прибыль. Действительно ли эффективный инструмент развития дальневосточных территорий выбрало правительство?

Калейдоскоп директоров

О проблемах системы ОЭЗ говорит частая смена руководства в ОАО «ОЭЗ», государственной компании, призванной управлять 17 из существующих 28 особых экономических зон и создавать в них инфраструктуру. Нынешний генеральный директор компании Вадим Третьяков, бывший заместитель директора департамента особых экономических зон и проектов регионального развития Минэкономразвития, назначен в ноябре прошлого года.

Он сменил в этом кресле выходца из администрации Калининградской области и экс-руководителя калининградского филиала ОАО «ОЭЗ» Михаила Трушко, не проработавшего и года. Надо сказать, что в ведении калининградского филиала находилась туристско-рекреационная зона «Куршская коса», которую в 2012 г. ликвидировали, поскольку за пять предшествующих лет не было найдено ни одного резидента, притом что на финансирование этой зоны государство выделило 6 млрд руб.

Предшественником Трушко был Олег Костин, также экс-чиновник МЭР, получивший должность в марте 2011 г. Работу в ОАО «ОЭЗ» он начал с того, что фактически в «ручном» режиме курировал оставленное незавершенным строительство инфраструктуры и обеспечение гарантий резидентов петербургских ОЭЗ.

Перед ним был Игорь Косов, рекрутированный из частного бизнеса: он был директором инвестиционно-банковского направления международной финансовой группы ING. Руководил он только что созданной компанией всего год, успел сформировать команду и ушел после проведенной в ней проверки, осуществленной контрольным управлением президентской администрации. Итоги президентской проверки неизвестны, зато позже всплыли материалы проверки Генпрокуратуры, в коих утверждалось, что Игорь Косов издал восемь незаконных приказов о выплате премий и необоснованно получил свыше 3,3 млн руб.

На вопрос «Ко» о причинах столь частной смены руководителей госкомпании в Минэкономразвития ответили так: был проделан долгий путь: от компании, которая занималась исключительно строительством объектов инфраструктуры ОЭЗ и управлением всеми зонами, до холдинговой компании, занимающейся продвижением и маркетингом всех зон в России по аналогии с лучшей международной практикой управления зонами, такой как Jurong. В каждый конкретный период требовались разные кадры. Сейчас период становления завершен, и определены основные цели и задачи ОАО «ОЭЗ».

Инвестиции и отдача

Возможной причиной частой смены руководителей стали низкие показатели привлечения инвестиций в ОЭЗ. Ни предоставляемые налоговые льготы, ни государственные инвестиции в инфраструктуру не соблазняют частный бизнес, о чем свидетельствуют обнародованные в конце прошлого года результаты аудита Счетной палаты (СП): экономическая эффективность функционирования ОЭЗ оценивается в 80 коп. на 1 руб. вложенных государственных средств. Причем основной возврат приносят инвестиции резидентов из двух ОЭЗ — это «Алабуга» в Татарстане и «Липецк» в Липецкой области. 80% — это не такая уж и плохая цифра. В августе 2012 г. Счетная палата определяла эффективность системы ОЭЗ в 68%. При этом речь идет исключительно о соотношении государственных и частных инвестиций, а не о том, чтобы госинвестиции окупились с помощью налогов или арендных платежей. В отчете Счетной палаты 2012 г. говорилось, что «эксплуатационные расходы общества и дочерних компаний превышают доходы от эксплуатации земель и объектов в 2,6 раза». В отчете 2013 г. этот показатель улучшился, но ненамного: получаемые управляющими компаниями доходы от использования объектов ОЭЗ позволяют возместить не более 40% расходов. «Рост доходов управляющих компаний ограничивают льготные ставки арендной платы для резидентов, неполная загрузка мощностей имеющихся объектов, частичное или полное отсутствие потребителей услуг в пределах некоторых ОЭЗ. При этом ни Минэкономразвития, ни ОАО «Особые экономические зоны» управленческих решений в данной ситуации не принимают», — отмечает аудитор СП Александр Жданьков.

Между тем за семь лет существования ОЭЗ государство (включая региональные бюджеты) успело вложить в них 122 млрд руб.

«Особые экономические зоны должны были стать «двигателями» экономик регионов, но как из-за несовершенства изначальной теоретической модели, так и на фоне неэффективного планирования ОЭЗ оказались как минимум неуспешными. Проблема еще и в том, что у проекта нет долгосрочной цели, грамотной стратегии и промежуточных задач для каждой области. Эта модель у нас пока не работает во многом за счет коррупционной составляющей (не менее 15% всех инвестиций) и отсутствия эффективных стратегий», — утверждает аналитик Международного финансового центра Анна Линевская.

Время лечит

Должностные лица, отвечающие за развитие ОЭЗ, как правило, повторяют одно и то же «заклинание»: нужно ждать, эффект от особых зон созревает годами.

Предыдущий глава ОАО «ОЭЗ» Михаил Трушко в прошлом году говорил: «Это иллюзия — ждать эффекта от запуска зон через шесть-семь лет. Ирландцы главный эффект получили через 30 лет, китайцы и сингапурцы — через 25. При этом китайцы, которые для многих экспертов являются эталоном развития особых экономических зон, сами признают, что есть весьма существенный процент и неудач».

Нынешний руководитель ОАО «ОЭЗ» Вадим Третьяков придерживается подобной точки зрения: «В том же Китае «нулевой цикл» — строительство инфраструктуры и привлечение инвесторов — составлял 15 лет. Так что можно сказать, возраст у нас почти младенческий».

ОЭЗ «Алабуга» в Татарстане и ОЭЗ «Липецк» в Липецкой области именно потому и являются самыми успешными, что это самые старые среди всех российских зон. Обе начали работать в 2006 г. и именно потому привлекли к себе больше резидентов. Сегодня там работают японская Yokohama (производит покрышки), бельгийская Bekaert (проволока), немецкая Lanxess (компоненты для резины) и т.д. В целом государство потратило на инфраструктуру этих зон 60 млрд руб., а общие заявленные инвестиции резидентов пока около 410 млрд руб.

Лучше всего обстоят дела с резидентами в промышленно-производственных зонах, с портовыми и туристическими ситуация поплоше. А хуже всего обстоят дела с девятью зонами туристического кластера на Северном Кавказе, управлением которыми должна заниматься скандально знаменитая компания «Курорты Северного Кавказа» (КСК).

По словам Вадима Третьякова, главное препятствие развитию туркластера заключалось в земельно-имущественных вопросах: большое количество земель, включенных властями соответствующих северокавказских республик в территории зон, имеют обременения, в том числе и такие, которые не фигурируют в документах, например родовые башни местных жителей. На стадии инвентаризации и межевания земель проект пока и застрял.

Всего из федерального бюджета в туркластер Северного Кавказа было направлено 19,8 млрд руб., однако из-за нерешенных земельных вопросов и отсутствия планов КСК к фазе строительства так и не приступила, поэтому средства, внесенные в уставной фонд «Курортов Северного Кавказа», пока размещаются на депозитных счетах. За девять месяцев 2013 г. расходы ОАО «Курорты Северного Кавказа» на инвестиционную деятельность составили всего 20,2% от запланированных.

На все девять зон северокавказского туркластера пока существует всего один резидент — это ООО «Архыз-1650», развивающее одноименный всесезонный горнолыжный курорт в Карачаево-Черкесии. Главным акционером компании является ОАО «Архыз-Синара», входящее в группу «Синара» Дмитрия Пумпянского. Но это пока единственный положительный пример. Более того, группа «Синара» работала на этой территории фактически еще до появления там туристско-рекреационной зоны.

Корпорации строят зоны

Если инвестор не идет в зоны, а у чиновников из-за этого страдают отчетность и показатели, они могут сделать хитрый ход: привести зону к инвестору.

В 2009 г. при активном участии губернатора Хабаровского края Вячеслава Шпорта была создана портовая особая экономическая зона (ПОЭЗ) «Совгавань». Но вплоть до прошлого года ни одного резидента для «Совгавани» не нашлось. Михаил Трушко утверждал, что проект изначально имел плохое экономическое обоснование: БАМ не в состоянии пропустить столько грузов, сколько закладывалось в концепции. Впрочем, директор ООО «Советско-гаваньский морской торговый порт» Дмитрий Масловский считал, что дело не в отсутствии резидентов, а в том, что ОАО «ОЭЗ» провалило работу по созданию портовой инфраструктуры. При проектировании портовых сооружений, вместо того чтобы обратиться к знающим местные условия дальневосточным проектным организациям, ОАО «ОЭЗ» почему-то воспользовалось услугами компании «Самарские канатные дороги», специализирующейся на разработке горнолыжных комплексов. Впрочем, чудесам в госзакупках никто не удивляется.

Директор Азиатско-Тихоокеанского института миграционных процессов Юрий Авдеев полагает, что проект ПОЭЗ «Совгавань» постигла неудача, потому что «реализована она неправильно: это замерзающий порт, у города есть множество ограничений по железной дороге; все эти нюансы никто не учитывал».

Так или иначе, Минэкономразвития уже собиралось ликвидировать зону, но неожиданно возникло новое обстоятельство. В 2012 г. компания Геннадия Тимченко Volga Resources приобрела у структур «Алроса» компанию «Сахатранс», владевшую 200 га земли в порту Ванино, находящемся недалеко от Советской Гавани. И в этом же году у хабаровских властей вдруг возникла идея «растянуть» территорию ПОЭЗ «Совгавань» до порта Ванино. Хотя такая операция противоречила законодательству: портовая зона должна была включать только один порт. По просьбе властей края и корпоративных лоббистов правительство решило эту проблему, и зона была расширена до соседнего порта. Благодаря этой нехитрой операции репутация ПОЭЗ «Совгавань» была спасена, а ее показатели резко улучшились — в Ванино уже реализовывались инвестпроекты, а пропускная способность Ванино в перспективе чуть ли не в десять раз выше, чем у Советской Гавани. Ну а причитающиеся портовой зоне налоговые льготы получили корпорации, строящие в Ванино угольные терминалы — «Мечел», «Сахатранс» Геннадия Тимченко и ТЭПК Руслана Байсарова. Крупные компании, работающие в Ванино — СУЭК, «Мечел», «Сахатранс», «Базэл» — сами создадут управляющую компанию по управлению портовой зоной.

Примеру порта Ванино пытаются последовать порты Приморского края — Восточный и порт в бухте Троицы. Губернатор Приморья Владимир Миклушевский желает придать этим портам статус ОЭЗ, и в обоих случаях это соответствует интересам крупных корпораций.

В порту «Восточный» главным лоббистом выступает компания «Кузбассразрезуголь», входящая в УГМК Искандара Махмудова и контролирующая в порту «Восточный» крупнейший в стране угольный терминал.  Там же присутствуют интересы  крупнейшей российской портовой компании Global Ports, главными акционерами которой является международная группа ARM Terminals и холдинг «Н-Транс». По словам управляющего партнера «Финансового и организационного консалтинга» Моисея Фурщика, порт «Восточный» уже давно претендует на статус экономической зоны: «Заявка подавалась еще в 2008 году, но тогда Минэкономики ее отклонило, отдав предпочтение «Совгавани». Сейчас проекты вполне могут развиваться параллельно». 
В порту Троицы заинтересована группа «Сумма» Зиявудина Магомедова, объявившая о своих планах построить там с помощью кредитов ВЭБа  зерновой терминал.

Создается впечатление, что на Дальнем Востоке постепенно отрабатывается новый способ создания ОЭЗ, когда сначала возникает идея инвестиционного проекта, а потом уже появляется предложение объявить место его реализации «особой зоной», дабы налоговые льготы сделали проект еще более рентабельным. Таким порядком, в частности, решила воспользоваться автомобилестроительная компания «Соллерс». Ее учредил владелец «Северстали» Алексей Мордашов, в 2007 г. продавший свою долю в ней генеральному директору «Соллерса» Вадиму Швецову. Во Владивостоке «Соллерс» уже имел производственные площадки, в частности собирающее автомобили Mazda и SsangYong совместное российско-японское предприятие Mazda Sollers Manufacturing Rus.

И вот летом прошлого года «Соллерс» выступил с инициативой создать во Владивостоке ОЭЗ на базе своего завода. Аргументы Вадима Швецова, видимо, были убедительны — они пришлись как раз на кампанию по развитию Дальнего Востока. Губернатор Владимир Миклушевский уже объявил о своей готовности инвестировать в новую зону 395 млн руб., еще столько же должен выделить федеральный бюджет. Взамен «Соллерс» обещает привлечь в зону производителей комплектующих для собираемых им автомобилей, то есть превратить уже существующий автозавод в предприятие полного цикла. «Соллерс» сам хочет взять на себя управление ОЭЗ. Как заявляют в «Соллерсе», рассматривается вариант привлечения к управлению одного из японских торговых домов, у которого есть успешный опыт работы с экономическими зонами и индустриальными парками в Тихоокеанском регионе.

Обитаемый остров

Примеры с портами Ванино и Восточный, равно как примеры туристического комплекса «Архыз» и владивостокского автозавода «Соллерс», показывают, что фактически портовые зоны могут использоваться не для того, чтобы привлечь инвесторов, а для того, чтобы предоставить льготный режим для инвестпроектов, уже существующих и без всяких зон.

Но может быть, так лучше, чем надеяться, что бизнес возникнет сам собой в результате бюрократических мечтаний. Примером этого может служить непростая история еще одной дальневосточной ОЭЗ — туристско-рекреационной зоны на острове Русский.

Постановление правительства об учреждении туристического кластера на дальневосточном острове было принято в 2010 г. Как разъяснил недавно заместитель министра экономического развития Олег Савельев, решение это мотивировано не столько деловыми, сколько административными соображениями: «Это решение было направлено на то, чтобы не пустить на эту землю никого лишнего: получение земли должно было согласовываться с федеральным центром». Первоначально авторы постановления предполагали, что в будущий туристический кластер войдет инфраструктура, создаваемая для саммита АТЭС-2012: гостиницы, международный деловой центр, океанариум. Но впоследствии концепция застройки Русского изменилась, и большая часть инфраструктуры вошла в состав университетского кампуса.

В течение следующих трех лет в Минэкономразвития думали, что же делать с зоной, причем возникала идея преобразовать туристическую ОЭЗ в технико-внедренческую, или, как говорил глава ОАО «ОЭЗ» в 2011 г. Игорь Косов, в «комбинированную». В 2012 г. консалтинговая компания IRP Group представила выполненный по заказу ОАО «ОЭЗ» проект зоны на Русском. Проект предполагал развитие различных видов туризма, но концепцию отвергло правительство. Не удалось найти ни инвесторов, ни управляющей компании. В итоге в 2013 г. Минэкономразвития вышло с предложением закрыть зону.

Но тут уже воспротивилась администрация Приморского края, которая взялась сама спасти идею островной ОЭЗ. Осенью прошлого года в бюджете Приморья на разработку новой концепции зоны было выделено 23 млн руб. В краевой администрации собираются создать концепцию зоны в течение 2014 г., запланировав строительство на Русском новых гостиниц, баз отдыха, SPA-центров, санатория, аквапарка, тематического парка развлечений, центра дайвинга и яхт-клубов.

В результате концепция ОЭЗ на Русском «раздвоилась». Если администрация Приморья пытается спасти идею туристско-рекреационной зоны, то Минээкономразвития склоняется к технико-внедренческому варианту.

«В Приморье много говорили о создании особой экономической туристско-рекреационной зоны на острове Русский, но этому не суждено было воплотиться в жизнь. Теперь ее пытаются подать как промышленную, но о какой промышленности может идти речь в условиях Русского? Следовало бы более детально рассматривать планы по созданию ОЭЗ и отталкиваться от условий, климата, существующей инфраструктуры, тогда и инвесторы потянутся, ведь все движение происходит сейчас здесь, в Приморье», — комментирует происходящее Юрий Авдеев.

Между тем директор департамента ОЭЗ, проектов регионального развития и моногородов Минэкономразвития Андрей Соколов заявил недавно, что на острове Русский будет создаваться не просто особая экономическая зона, а «инноград», формирующийся вокруг университета. Но Юрий Авдеев считает, что пока суть да дело, идея туристической зоны может претерпеть изменения, и все завершится банально — будет построено жилье.

Второе дыхание

Ситуация, сходная с той, что возникла на острове Русский, сложилась и в Мурманске. Там тоже запланированная портовая зона оказалась существующей лишь на бумаге. В 2010 г., когда учреждали зону, предполагали, что в порту будет реализован целый ряд проектов по строительству терминалов — угольных, нефтяных и контейнерных, но инвесторы в итоге отказались от их реализации. Важнейшим резидентом мурманской ПОЭЗ должен был стать «Газпром», но, поскольку проект «Штокман» перенесен на неопределенный срок, инвестировать в мурманский порт газовой монополии оказалось незачем.

Финансирование создания инженерной инфраструктуры ПОЭЗ было возложено на областную администрацию, но денег в облбюджете не нашлось. В 2012 г. в области сменилось руководство, после чего вице-губернатор Алексей Тюкавин заявил, что «мы сегодня не видим источников в областном бюджете, которые дали бы нам возможность создать необходимую инфраструктуру». В прошлом году Минэкономразвития с легким сердцем собиралось ставить вопрос о ликвидации зоны. Но в конце 2013 г. власти Мурманской области совершенно неожиданно пошли на попятный и попросили у МЭР еще год, чтобы доработать концепцию портовой зоны.

Причина демарша проста: к ПОЭЗ проявила интерес «Роснефть», у нее в планах развитие нефтедобычи в Карском море. Появилась идея, что «Роснефть» возьмет на себя управление портовой зоной. В настоящее время контроль за Мурманской ПОЭЗ осуществляет компания «Мурманский транспортный узел» (МТУ), 40% которой принадлежит СУЭК, 25% — РЖД, по 15% у «Росморпорта» и «Роснефти», еще 5% — у правительства Мурманской области. Сейчас «Роснефть» планирует выкупить доли СУЭК, «Росморпорта» и администрации области и тем самым сосредоточить в своих руках контрольный пакет. Мурманские чиновники стали говорить, что с приходом «Роснефти» зона может обрести второе дыхание.

Однако планы «Роснефти» остаются неопределенными. Источники в «Роснефти» говорят, что окончательное решение по планам нефтяной госкомпании увеличить долю в капитале МТУ будет принято после того, как определятся объемы добычи в Карском море. Поэтому параллельно власти Мурманска пытаются сделать еще одну ставку. Как заявила председатель регионального комитета развития промышленности и предпринимательства Ольга Кузнецова, при изменении концепции ПОЭЗ упор будет сделан на рыбную промышленность, а портовая зона «позволит частично решить проблему незаходных судов — там будет особый таможенный режим».

Но в одиночку, без помощи «Роснефти» рыбопромышленники не смогут «поднять» проект портовой инфраструктуры. Мурманские власти, по их собственным словам, сейчас ведут переговоры с «Роснефтью», пытаясь уговорить ее стать резидентом ПОЭЗ. Так что год отсрочки понадобился обладминистрации не столько на доработку концепции, сколько на переговоры с нефтяной компанией.

Новая идеология

Идеология создания особых экономических зон в течение последних полутора лет сильно изменилась. Раньше региональные власти «тыкали пальцем» в территорию, которую они по каким-то своим соображениям считали перспективной, после чего все начинали ждать инвесторов. Далеко не всегда расчет оправдывался. «Не всегда предоставляемые в ОЭЗ льготы — решающий фактор для компаний при выборе площадки для реализации инвестиционных проектов. Порой близость к прямым поставщикам и потребителям продукции является для компаний первостепенной», — заявили «Ко» в Минэкономразвития. Из-за этого показатели привлечения инвестиций в ОЭЗ были невелики.

Теперь же сначала находится компания с готовым инвестпроектом, а затем этот инвестпроект «накрывают» особой экономической зоной со всеми причитающимися преференциями. Таким образом, ОЭЗ зачастую превращается в скрытую форму субсидирования реализуемых бизнесом проектов. Зоны начинают создавать там, где бизнес уже есть. Именно поэтому недавно была создана промышленная ОЭЗ в Калужской области, которая, как известно, без всяких экономических зон является чемпионом России по привлечению инвесторов. «В Калужской области успешно функционирует уже около 70 предприятий всемирно известных компаний. Такое соседство позволит размещать на площадке ОЭЗ поставщиков уже действующих на территории региона компаний», — пояснили «Ко» в Минэкономразвития. Именно с учетом этих же соображений формируется туристско-рекреационная зона в Чечне — она создается под конкретный проект, горнолыжный комплекс, который владелец ТЭПК Руслан Байсаров строит в своем родном селе Ведучи.

Зато предложение Александра Галушки создавать территории ускоренного развития еще до проработки этого вопроса инвесторами, явно находится в старой парадигме.

Обеспечиваемые особыми экономическими зонами снижение налогов и создание инфраструктуры, несомненно, способствуют развитию бизнеса. И все же остается большой вопрос: рационально ли субсидировать проекты некоторых компаний за счет средств налогоплательщиков?