Cтатья «Правовые проблемы административной реформы

Ведущим двигателем реформы по совершенствованию государственного управления явилась соответствующая Концепция административной реформы на 2006-2010 гг. Однако на самом деле реорганизация федеральных органов исполнительной власти, началась в 2003 г. с выходом Указа Президента № 824 от 23.07.03 «О мерах по проведению административной реформы».

В первую очередь новая парадигма государственного управления была опробована на исполнительных органах государственной власти. Муниципалитеты включились в этот эксперимент по доброй воле, некоторые крупные города даже утвердили свои программы реализации административной реформы. Массового участия в ней со стороны муниципалитетов не предвидится, пока действующим законодательством не будет закреплена обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании многофункциональных центров, разрабатывать регламенты муниципальных услуг, переводить муниципальные услуги в электронный вид и т. д. В среде региональных чиновников нередки сетования на то, что местное самоуправление — самостоятельная ветвь власти, муниципалитеты сами решают, когда и чем заниматься.

Более всего активность на местах чувствовалась в создании многофункциональных центров (МФЦ), разработке регламентов предоставления муниципальных услуг, развитии системы бюджетирования, ориентированного на результат. Наращивают информатизацию аппаратной работы местных администраций проекты «электронных муниципалитетов», однако они, как правило, слабо интегрированы в общефедеральное пространство или систему оказания комплексных услуг с участием ведомств разного властного уровня.

Случаи с распространением успешной практики реформирования в муниципалитетах России схожи с внедрением в исполнительной власти электронного правительства, когда удачные примеры не тиражируются, о них мало кто знает. Содержательный опыт внедрения Стандартов менеджмента качества имеют городской округ Шахты Ростовской области, Шатурский муниципальный район Московской области, что позволило значительно сократить сроки принятия актуальных для социально-экономического развития территории правовых актов, реагирования на жалобы населения.

Муниципалитетам стоит использовать опыт административной реформы государственных органов власти уже потому, что в ближайшей перспективе органам местного самоуправления придется ликвидировать те же недостатки, с которыми боролись федеральные ведомства и региональные власти. Государственная и муниципальная служба работает не только на принципах и технологиях, но еще и в соответствие с нормативными актами. Поэтому накопленный опыт необходимо использовать как основу для внесения изменений в действующее законодательство. Тогда и административный аппарат будет более эффективно работать.

Отличительной чертой деятельности государственного аппарата является нормативное закрепление компетенции, обязанностей и ответственности, хоть и здесь не обходится без юридических коллизий. Опытным полигоном для многих регионов явилось создание МФЦ, деятельности которого долгое время была посвящена всего одна статья – 30 Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ». В октябре этого года Постановлением Правительства №796 утверждены Правила организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг. Повышенного интереса в регионах они не вызвали, потому что содержат в основном стандарты комфортности и общие положения уже известные и применяемые в региональных актах. Отметить можно то, что теперь существует федеральный документ с едиными правилами для всех, кто создает подобные центры.

Субъектам РФ необходимо самостоятельно решить, кто будет создавать МФЦ — региональная администрация или органы местного самоуправления. При этом сами сотрудники МФЦ, не являясь государственными служащими, не вправе выполнять действия от лица органов, ответственных за оказание государственных услуг. Поэтому оказание многих федеральных услуг и услуг органов исполнительной власти субъектов РФ на сегодняшний день обеспечивается за счет удаленных рабочих мест в МФЦ. По сути, это является дополнительным местом приема для служащих территориальных представительств федеральных органов власти, кроме основного офиса, а сотрудники МФЦ являются агентами, обеспечивающими взаимодействие между заявителями и непосредственно оказывающими услуги органами государственной власти. У МФЦ нет возможности даже для оказания муниципальной услуги, поскольку решение будет приниматься в местной администрации, в которую документы все равно придется доставлять специалистам МФЦ.

Сегодня в стране действует 37 МФЦ в 35 регионах. К концу 2009 г. их количество увеличится, но не настолько, чтоб эта структура стала неотъемлемой частью оказания государственных услуг повсеместно. Можно предположить, что пока на поддержку мероприятий административной реформы выделяются федеральные средства, исполнение данных проектов находится в пиковой фазе. Дело тормозит то, пока юридически статус МФЦ незначителен, в основе их деятельности лежат межведомственные соглашения и локальные приказы. И там, где руководители органов исполнительной власти следуют формальной стороне дела, МФЦ был и остается агентской структурой, по-своему полезной и вместе с тем необязательной.

Следующая коллизия содержится в толковании самого термина «государственная услуга». Говоря о повышении качества государственных услуг, чиновников все время призывают оптимизировать, инвентаризировать, описывать и учитывать услуги. При этом часть из них искренне не понимает, а что же из той деятельности, которой они занимаются по долгу службы, считать государственными и муниципальными услугами. Пока эти вопросы не урегулированы, у чиновников есть повод для собственной трактовки предоставления услуг.

В Указе Президента № 314 от 09.03.2004 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ № 314) функции госструктур были разделены на контрольные и надзорные, функции по принятию нормативных правовых актов и оказанию государственных услуг.

Согласно Указу № 314 под функциями по контролю и надзору понимаются:
· осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; 
· выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; 
· регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

После принятия Указа №314 большая часть деятельности органов власти, которая была определенна как контроль и надзор, де-факто стала восприниматься как оказание государственных услуг. Это многочисленные регистрации, разрешения, выдачи лицензий и подтверждений, что положило начало путанице с функциями по оказанию услуг и осуществлению контрольной и надзорной деятельности. Так же в Указе № 314 под функциями по оказанию государственных услуг понимались предоставление федеральными органами исполнительной власти безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуги гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других отраслях. А это фактически сфера деятельности государственных учреждений, где не присутствуют административные правоотношения. Минэкономразвития России разработало проект закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций» и как утверждают разработчики, этот документ стандартизирует и унифицирует услуги всех уровней власти. Речь идет о 500 федеральных услуг, 120 — региональных и 120 — муниципальных. В том случае, если законопроект будет принят, из числа государственных услуг будут исключены услуги больниц, школ и детсадов.

По отношению к такой трактовке услуги может возникнуть очередное затруднение. Дело в том, что ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) в редакции 2008 г. вводит ряд терминов, в числе которых государственная (муниципальная) услуга и государственное (муниципальное) задание. Специфическим образом термин «государственная услуга» раскрывался через внесение ее в государственное задание, которое устанавливает требования к составу, качеству и объему, условиям и результатам оказания государственных услуг.

В органах государственной власти и местного самоуправления сложилась практика: вся деятельность, которую они включали в государственные задания, относилась к услугам – так требует БК РФ. Правомерным оказалось и перечисление в этих списках многочисленных услуг больниц, школ, детских садов. В рамках реформы региональных и муниципальных финансов подобную работу проделали многие регионы и муниципалитеты. Понятие «государственная услуга», используемое Минэкономразвития России, уже того, что дано в Бюджетном кодексе РФ.

Мероприятия по улучшению качества муниципальных услуг и переводу их в электронный вид должны быть реализованы в рамках проекта создание «Электронного правительства», которому столько внимания уделяет в последнее время высшее руководство страны.

Одна из форм публичного применения информации о государственных (муниципальных) услугах — соответствующие порталы в сети Интернет. Реалии таковы, что при попытке описать услугу на портале государственных услуг служащие формально руководствуются текстом регламента, в котором услуга названа одна, допустим лицензирование, а вариантов действий заявителя несколько и подразумевает разные процедуры. Это получение лицензии, приостановление, продление и каждая из этих процедур должна быть описана отдельно, а ведомству в это время ставится задача заполнить только одну услугу в соответствие с административным регламентом. Этого недостаточно, поэтому с целью описания государственных (муниципальных) услуг в справочно-информационных системах необходимо допускать дробление сложной услуги на самостоятельные процедуры. Это особенно актуально в контексте реализации Постановления Правительства № 478 от 15.06.2009 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет».

Следующий блок юридической неопределенности — административные регламенты, как нормативно правовой акт, регулирующий порядок исполнения государственных функций (услуг). В этом направлении административной реформы удалось добиться наиболее очевидных достижений. Большое количество административных регламентов уже утверждено, многие продолжают разрабатываться. Сложилась определенная правотворческая практика и выход Постановления Правительства № 679 от 11.11.2005 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» упрощает разработку данных документов.

Введено в практику понятие «регламент межведомственного взаимодействия», установленное Постановлением Правительства № 30 от 19.01.2005. Правда, в последнем случае сфера регулирования распространяется только на федеральные органы исполнительной власти. К примеру, регламентации взаимодействия органов при осуществлении государственного и муниципального контроля требует нового вида документа, описывающего формы и порядок взаимодействия с участием органов местного самоуправления.

Принято считать, что административный регламент играет второстепенную роль по отношения к нормативным правовым документам, которые регулируют порядок исполнения функций, оказания услуг. Технически этот правовой акт является компиляцией уже имеющихся нормативных материалов, дополняются только отдельные стандарты услуги. В противном случае административный регламент может быть признан не соответствующим действующему законодательству.

В этом случае нормотворческая независимость органов местного самоуправления идет им только на пользу, предоставляя возможность оперативно изменять принимаемые акты (за исключением законодательных актов) дополнять административный регламент параллельно с изменениями в другие муниципальные акты, регулирующими порядок оказания муниципальной услуги.

О том, что административные регламенты не способны полностью решить проблему качества предоставления государственных и муниципальных услуг, говорит хотя бы то, что регламентов написано уже достаточно, а вот заметных улучшений нет.

Для действительного повышения качества как государственных, так и муниципальных услуг следует позаботиться о внесении изменений в специальные законы. Успешное развитие административной реформы подразумевает, прежде всего, переход на электронную форму оказания услуг. И здесь возникает проблема: как совместить норму о возможности обмена и подачи документов в электронном виде с соблюдением порядка подтверждения их достоверности?

Нужно допустить возможность органам государственной власти и местного самоуправления совершать юридически значимые действия с электронными документами, имеющими соответственно такую же юридическую значимость. Для этой цели потребуется актуализация законодательных актов, которые регулируют оказание госуслуг. К примеру, Федерального закона от 24.07.2007 №221 «О государственном кадастре недвижимости» и Федерального закона 15.11.1997 № 143 «Об актах гражданского состояния». В Калининграде была предпринята попытка внедрить электронную услугу подачи заявления на заключение брака через Интернет. Но Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» требует личной подачи заявления, поэтому исполнить такое решение оказалось невозможным. В реальности перевод публичных услуг в электронный вид похож на облегченную версию электронного правительства, но недостает ключевого элемента – юридической значимости. К концу этого года в рамках административной реформы в субъектах РФ должны быть реализованы мероприятия по созданию и развитию МФЦ, а также совершенствованию государственного и муниципального контроля (надзора). Частично в план мероприятий включены элементы повышения информационной открытости, как того требуют Постановление Правительства РФ № 478 и Федеральный закон от ____ № 8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». За неисполнение требований последнего планируется установить административную ответственность, соответствующие поправки готовятся в Кодекс об административных правонарушениях. Примеры создания единой справочной информационной системы на федеральном уровне подскажут решения на местах.

Прикладные достижения административной реформы проявляются именно в области повышения качества государственных услуг. И по многим другим направлениям административная реформа стала импульсом, позволившим развиваться самостоятельным направлениям: антикоррупционная программа, система управления по результатам, институт саморегулируемых организаций, электронные сервисы для граждан и организаций. К началу следующего года Минкомсвязи России обещает запустить портал госуслуг. Однако некоторые регионы и даже муниципалитеты уже реализовали это. Есть надежда, что в 2010 г. при благоприятной экономической ситуации с действующими нормативно-правовыми актами удастся приблизиться к воплощению в жизнь всех идей административной реформы.