Моисей Фурщик о системе государственной поддержки региональной промышленности

Управляющий партнер Компании ФОК, Глава Экспертного совета Комитета РСПП по промышленной политике, к.э.н., Моисей Фурщик о системе государственной поддержки региональной промышленности в cтатье «Регионы требуют «раскрутки»»/журнал «Регионы России» :

В настоящее время подавляющее большинство российских регионов не в состоянии проводить эффективную промышленную политику без федеральной поддержки. Для этого им не хватает ни ресурсов, ни компетенций. Таким образом, участие федерального центра часто играет ключевую роль в определении приоритетов для региональной промышленности.

При этом стоит отметить, что почти все федеральные институты развития и меры государственной поддержки концентрируются примерно на одних и тех же передовых регионах. Эта тенденция вполне объяснима, так как подобная политика позволяет наиболее простым способом получать конкретные результаты и выполнить заданные KPI.

Однако она приводит к усугублению пространственного неравенства, то есть все большему разрыву между узкой группой территорий-лидеров и остальной частью страны. Более того, многие регионы утрачивают стимулы для активной деятельности, так как не видят серьезных перспектив для получения федеральной поддержки своих усилий и ощущают элементы несправедливости.

Другой проблемой является то, что в региональном разрезе различные отрасли промышленности развиваются весьма беспорядочно. Сейчас все субъекты федерации пытаются развивать любое направление, если по нему есть хотя бы какие-то шансы на появление инвестора. Как следствие, возникает неэффективная конкуренция между регионами, в том числе «гонка льгот и преференций», вымывающая доходную часть их бюджетов, и на которую уже обратил особое внимание Минфин России. Кроме того,беспорядочное пространственное развитие промышленности приводит к усложнению кооперации из-за чрезмерного территориального разброса потенциальных смежников, то есть к сокращению возможностей для формирования полноценных кластеров. Еще одно негативное последствие – недостаточная специализация регионов при подготовке кадров, что становится все более важным по мере усложнения глобальной экономики.

Важной проблемой является и то, что сейчас региональные власти часто не очень хорошо понимают федеральные приоритеты и не видят долгосрочного характера промышленной политики. В результате, они не могут адекватно определить свой отраслевой фокус, а также качественно «подстроить» свои меры поддержки и институты под федеральные.

Кроме того, существенным недостатком сложившейся системы является то, что иностранным инвесторам известны лишь несколько российских регионов, что приводит к неэффективным инвестиционным решениям и оставляет незадействованной значительную часть потенциала страны, который мог бы более активно включаться в глобальную экономику.

Общая схема формирования региональной промышленной политики

Для решения обозначенных проблем целесообразно на федеральном уровне четко сформулировать региональную промышленную политику. При этом важно не путать этот термин с «промышленной политикой в регионах», так как последняя формируется властями конкретных субъектов федерации и имеет локальный характер.

Формирование региональной промышленной политики имеет смысл осуществлять в 2 шага, как показано на схеме.

Сначала определяются приоритетные промышленные специализации для всех российских регионов, а затем с учетом этих приоритетов прорабатываются предложения по совершенствованию конкретных инструментов.

Шаг 1: Определение приоритетных промышленных специализаций регионов

Для повышения эффективности пространственного развития промышленности представляется целесообразным определить отраслевые приоритеты для каждого из регионов России. При этом система приоритетов не должна быть слишком жесткой, учитывая федеративное устройство российского государства и рыночный характер экономики.

Поэтому определить приоритеты предлагается, преимущественно, для целей оказания поддержки на федеральном уровне. При этом у регионов должно остаться право задавать и свои дополнительные акценты в рамках собственной промышленной политики, но для них вероятность федеральной поддержки будет уже существенно ниже.

Так как значимость приоритетов может быть различной, то предполагается определить для них 2 уровня – высокий и средний. Большее усложнение системы вряд ли было бы целесообразным.

Таким образом, приоритетные промышленные специализации регионов можно задать в виде матрицы следующей формы:

При этом предлагается соблюдать следующие правила:

    Для каждого региона определяется 1-3 приоритета, чтобы не допускать избыточного «размывания» акцентов.

    У каждого региона должен быть как минимум 1 приоритет высокого уровня.

    Для каждой отрасли хотя бы в одном регионе задается высокий приоритет

Чтобы обеспечить достаточную стабильность правил игры, матрица приоритетов не должна постоянно корректироваться. С другой стороны, ситуация в современной экономике постоянно меняется, поэтому важно обеспечить и определенную гибкость системы. Разумным компромиссом в таких условиях является правило о комплексном пересмотре матрицы раз в 5 лет.

При этом важно, чтобы система приоритетов не оказалась внутренней информацией федеральных органов власти. Она должна быть открытой как для региональных властей, так и для инвесторов. Это позволит им принимать более эффективное решения и действовать в атмосфере достаточной определенности.

Шаг 2: Совершенствование инструментария региональной промышленной политики

Естественно, региональная промышленная политика формируется не на пустом месте. В настоящее время по этой тематике имеется довольно обширный набор инструментов. Поэтому на втором шаге основной задачей является не формирование абсолютно нового инструментария, а совершенствование имеющегося с учетом сформированной на первом шаге системы приоритетных промышленных специализаций регионов.

Состав предложений по оптимизации действующего инструментария может быть довольно широким, поэтому в данной статье имеет смысл привести лишь несколько примеров подобных рекомендаций.

В отношении региональных аспектов деятельности федеральных институтов развития такие предложения могут включать, например, следующее:

•     Сделать открытый реестр федеральных институтов развития, дающий структурированное описание их направлений поддержки.
•     Расширять охват регионов (почти все институты развития сейчас акцентируются на работе с регионами-лидерами). Для этого всем федеральным институтам развития целесообразно разработать концепцию своей региональной политики, определив баланс задач роста и выравнивания условий развития территорий. Минпромторг России мог бы стать координатором этого процесса в отношении промышленности.
•     Фонду развития промышленности (ФРП) сформировать более активную политику по вовлечению регионов (в том числе информирование локального бизнеса через органы власти).
•     Фонду развития моногородов (ФРМ) допустить поддержку инвестиционных проектов с участием градообразующих предприятий, если они реализуются на отдельных площадках и нацелены на удлинение производственной цепочки. Это позволит увеличить устойчивость и эффективность экономики монопрофильных муниципальных образований.
•     Российскому фонду прямых инвестиций (РФПИ) создать совместно с профильным иностранным партнером управляющую компанию для индустриальных парков. Такой игрок сможет привнести дополнительные компетенции и создать конкуренцию на рынке управления промышленными площадками.
•     Фонду развития Дальнего Востока (ФРДВ) и Корпорации развития Северного Кавказа (КРСК) установить норматив по минимальной доле промышленных несырьевых проектов в инвестиционном портфеле, так как количество таких проектов у них в настоящее время весьма небольшое.
•     Агентству по технологическому развитию (АТР) организовать совместно с региональными органами власти и локальным бизнесом системную работу по выявлению ключевых технологических потребностей для развития современной промышленности.

Помимо работы федеральных институтов развития, важным элементом государственной политики по поддержке промышленности является определение возможностей для использования в регионах локального инструментария (ОЭЗ, ТОР, индустриальные парки и т.д.). Поэтому определенный набор рекомендаций целесообразно сформировать и по предоставлению регионам инструментов для развития промышленности. В их число могут войти предложения:

•     Упорядочить систему инструментов, в том числе исключить избыточные. В настоящее время имеется слишком обширный набор механизмов поддержки регионального развития, что запутывает как инвесторов, так и власти субъектов федерации.
•     Сделать прозрачной процедуру предоставления регионам каждого из инструментов, увеличить предсказуемость федеральной политики в этой сфере. К сожалению, в последние годы почти исчезло использование конкурсных процедур при отборе регионов для предоставления возможности использования того или иного инструмента поддержки. Кроме того, слишком часто вводятся новые инструменты на фоне радикального сокращения финансирования уже действующих механизмов.
•     Принять решение о том, будут ли реально создаваться территории опережающего социально-экономического развития (ТОР) за пределами ДФО и моногородов, что допускается законом с 2018 года.
•     Возобновить процесс точечного создания особых экономических зон (ОЭЗ) с учетом опыта проектов-лидеров, повысив прозрачность принятия таких решений, а также расширить возможности ведения промышленной деятельности в портовых ОЭЗ.
•     Запустить на федеральном уровне тематику создания «страновых» индустриальных парков, ориентированных на совместные предприятия и инвесторов из конкретного государства (на основе трехсторонних соглашений «РФ-регион-иностранное государство»).
•     Определить дополнительные возможности для докапитализации региональных фондов развития промышленности, в том числе за счет увеличения доли федерального ФРП для субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью.
•     Уточнить приоритеты при отборе субсидируемых промышленных кластеров и направлений их поддержки (с ориентацией на внутрикластерные проекты).
•     Сместить акценты в финансировании инновационных территориальных кластеров с инфраструктуры на инновации, маркетинг и развитие кооперации.

В отношении инвестиционных программ естественных монополий, которые оказывают серьезное влияние на региональную промышленность, рекомендации могут касаться, прежде всего, повышения прозрачности в формировании планов и учета мнений соответствующих регионов.

Важнейшим блоком региональной промышленной политики должно стать маркетинговое продвижение регионов с федерального уровня. Надо признать, что в настоящее время иностранным инвесторам известны лишь 3-5 регионов России (помимо Москвы, С-Петербурга и нефтегазовых провинций). Это резко ограничивает использование нашего промышленного потенциала и трудовых ресурсов.

Действительно, как показано на диаграмме, на 2 столичных региона (вместе с соответствующими областями) и 2 нефтегазовых субъекта федерации в 2012-2016 году пришлось 78% от поступления прямых иностранных инвестиций (без учета оттока). Следующие за ними крупные промышленные регионы получили не более чем по 1-3% от общего объема.

Поэтому предлагается запустить федеральный проект с условным названием «5 новых регионов», который был бы направлен на целенаправленную «раскрутку» второго эшелона российских регионов. Без централизованной поддержки такая задача не будет решена в обозримом будущем. А в качестве такой федеральной поддержки могли бы быть, например, следующие меры:

•     Приоритетное размещение региональной экспозиции в национальных павильонах.
•     Субсидии на маркетинговые программы отобранных регионов.
•     Участие в федеральных делегациях на льготной основе.
•     Презентации отобранных регионов на ключевых российских и международных форумах.

При этом отбор 5 пилотных регионов второго эшелона целесообразно проводить на конкурсной основе. В качестве параметров для отбора могут быть следующие факторы:

•     Несырьевая специализация региона.
•     Регион не входит в ТОР-10 по получению прямых иностранных инвестиций за предыдущие 5 лет.
•     Наличие квалифицированных кадров.
•     Наличие обустроенных инвестиционных площадок.
•     Качество маркетинговой программы, представленной на конкурс.

То есть при отборе рассматривается как имеющийся потенциал, так и конкретные предложения региона по его продвижению, которые показывают готовность властей к реализации предлагаемой программы. Что касается последнего блока из инструментария региональной промышленной политики – кадрового обеспечения, то тут предложения могут касаться учета региональными университетами выработанной системы отраслевых приоритетов, формирования реальных механизмов внутренней трудовой миграции (например, распространение Приоритетного проекта «Ипотека и арендное жилье» в части строительства арендного жилья не только на мегаполисы, но и на средние и малые промышленные города), а также использования гибких форм сотрудничества регионального бизнеса с местными образовательными организациями.

Представленные предложения позволят систематизировать развитие российской промышленности в региональном разрезе, повысить эффективность используемых инструментов государственной поддержки и более активно задействовать слабоиспользуемый потенциал многих субъектов федерации.

В целях практической реализации базовые положения могут быть утверждены Правительством Российской Федерации, например, в форме «Концепции региональной промышленной политики России». При этом важно, чтобы вместе с самой Концепцией был принят и план по ее реализации, иначе она рискует остаться лишь бумажным документом. Далее в рамках выполнения Концепции по отдельным ключевым вопросам могут быть разработаны и утверждены соответствующие постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы профильных министерств, решения Наблюдательных советов институтов развития, а также нормативные акты регионального уровня. Такой поэтапный подход позволит постепенно оптимизировать такую сложную систему, как региональная промышленная политика.

 Журнал «Регионы России» №142