Главные новости

18 октября 2019 В журнале «Вестник экономики» вышло интервью Моисея Фурщика «На расширение деятельности ЕАЭС больше всего влияет прямое вступление новых членов»

4 октября 2019 Вышли комментарии Моисея Фурщика о том, с чем связан бурный рост индустриальных парков, в свежем номере журнала «Деловая репутация»

4 октября 2019 ММТП совместно с ФОК и московскими художниками создали гигантское панно «Врата в Арктику»

3 октября 2019 Компания «Финансовый и организационный консалтинг» и ООО «ДИАНЕЖ-Р» подписали соглашение о сотрудничестве в сфере развития индустрии туризма

1 октября 2019 На форуме «Евразийская неделя» обсудили перспективы расширения экономических аспектов гуманитарного сотрудничества в рамках Евразийского экономического союза

26 сентября 2019 Компания ФОК принимает участие в крупнейшем международном деловом форуме на пространстве ЕАЭС – Евразийской неделе

Все новости

Статья «Миграционная политика на муниципальном уровне»

05.04.2010

   Одним из важнейших направлений деятельности муниципального образования любого уровня является проведение сбалансированной демографической и миграционной политики, предполагающей мероприятия по изменению количественного и качественного состава населения территории. 

   Эффективность демографической и миграционной политики напрямую зависит от качества анализа и прогноза демографического потенциала муниципального образования, позволяющего определить целевые показатели и эффекты, требуемые от мероприятий.

   Демографический прогноз также позволяет определить структуру демографического потенциала, на котором базируются экономические перспективы муниципального района, города или поселка. Демографический потенциал, таким образом, представляет собой набор количественных и качественных показателей групп населения в настоящее время и в ближайшей перспективе. Низкий современный и прогнозируемый демографический потенциал является серьезным ограничением для развития территории, тогда как высокий и растущий потенциал – ресурсом и катализатором роста. 

   Демографический потенциал: особенности и виды прогноза

   Поиск источников для улучшения качественных характеристик демографического потенциала в условиях его количественного сокращения является общемировой тенденцией. Такими источниками являются: увеличение продолжительности жизни, воздействие на возрастную структуру смертности, изменение направлений миграционных потоков, снижение заболеваемости населения в трудоспособных возрастах. Определение источника позволяет сформулировать мероприятия по развитию демографического потенциала, скорректировать демографические процессы, снизив их неблагоприятные последствия. Необходимо отметить, что существует значительный временной лаг между моментом воздействия на демографические процессы и моментом формирования долгосрочного позитивного тренда, что демотивирует в российских условиях инвестирование в человеческий капитал. 

   В настоящее время использовавшийся еще в советское время нормативный подход к определению прогнозной численности населения и потенциальных мигрантов неприменим на муниципальном уровне по ряду причин.

   Причина первая. В большинстве муниципальных районов России отмечается в настоящее время и прогнозируется в долгосрочном периоде естественная убыль населения. В свою очередь непризнание убыли населения является значительным препятствием для поиска решений изменения демографической ситуации. Осознание отсутствия количественного роста достаточно болезненно для управленцев и самого населения муниципального образования. Краткосрочный подъем естественного прироста 2007–2009 годов по прогнозам сменится ростом естественной убыли населения, поэтому обоснование убывания является значительным шагом для объективного прогнозирования. 

   Причина вторая. Увеличение зависимости развития территорий от собственных демографических ресурсов. Основная часть муниципальных образований, расположенная в провинции и на периферии, являются миграционными донорами крупных городских агломераций. Приток в сельскую местность и небольшие города носит редкий характер, и потому муниципальные образования могут рассчитывать только на собственные трудовые ресурсы.

   Причина третья. Формирование рыночной экономики. Ликвидация и сокращение деятельности в большинстве районов градообразующих сельскохозяйственных, лесохозяйственных, промышленных или транспортных предприятий, которые ранее формировали занятость и определяли численность жителей поселков и районов наряду с невозможностью рационального прогнозирования развития сферы услуг исключают возможность нормативного прогноза, основанного только на финансово-экономических показателях крупных предприятий.

   Причина четвертая. Значительное разнообразие и увеличение различий в интенсивности и направлении демографических процессов, как на федеральном уровне, так и на уровне регионов и отдельных муниципальных образований.

   Причина пятая. Гуманизация науки и техники, в том числе и в сфере стратегического и территориального планирования. ХХI век призван стать веком более качественного использования и воспроизводства человеческого капитала, которое невозможно без комфортной и безопасной среды обитания.

   Причина шестая.
 Отход от прямого управления демографическими и миграционными процессами, существовавшего в Советском Союзе.

   Причина седьмая. Скудными возможностями местных бюджетов для проведения демографической и миграционной политики и отсутствие вертикальной и горизонтальной координации мероприятий между муниципальными образованиями. Практически все муниципальные образования планируют решать свои демографические проблемы за счет привлечения мигрантов из других районов, тогда как объективно на мигрантов могут рассчитывать только городские агломерации или районы реализации крупных инвестиционных проектов.

   Наиболее реалистичным подходом к прогнозу демографических показателей является метод компонент (передвижки возрастов), который учитывает изменения в течение десятилетий нескольких компонентов. Таких как возрастной коэффициент рождаемости и смертности, миграция населения, современная половозрастная структура населения. Как уже отмечалось, показатели естественного движения населения крайне инерционны, поэтому в существующей половозрастной структуре населения заложены основные параметры естественного движения разных возрастных групп населения муниципального образования на средне- и долгосрочную перспективу. 

   Методом компонент численность населения на конкретный год определяется как вычитание из современного числа жителей прогнозного числа умерших, согласно средним возрастным коэффициентам смертности и миграционного оттока с учетом среднего возрастного коэффициента сальдо миграции, и добавление к полученному результату прогнозного числа родившихся за определенный период времени.

   Формы миграционной политики на муниципальном уровне

   Государственная политика в сфере миграций является компетенцией Федеральной миграционной службой России и в регионах осуществляется территориальными органами ФМС. Согласно Закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление миграционной политики не относится к компетенции органов местного самоуправления (ОМС). Вместе с тем ОМС проводят мероприятия, влияющие на миграционные потоки, которые объединены понятием «миграционная политика». Однако, как правило, они проходят в рамках осуществлению федеральных программ.

   В то же время миграционная политика ОМС может быть направлена на привлечение новоселов, на закрепление уже живущего населения или на стимулирование выбытия жителей за пределы территории. Миграция населения рассматривается здесь в узком смысле слова, то есть как переселение населения. 

   Мероприятия, проводимые муниципалитетами, могут иметь две степени воздействия на миграционные процессы: прямое и косвенное, и должны укладываться в управленческие действия в рамках полномочий органов местного самоуправления.

   Прямое воздействие, выражается в мероприятиях, в результате которых происходит переселение человека или его невыезд на постоянное место жительства. Наиболее распространенными формами прямого воздействия являются:

   Привлечение мигрантов: 

– участие в программах по переселению, в том числе по переселению соотечественников;
– приглашение для работы в бюджетных учреждениях.

   Закрепление населения: 

– целевое обучение в высших учебных заведениях для муниципальных учреждений.

   Выбытие населения:

– участие в программах переселение населения из районов, пострадавших в результате стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

   Косвенное воздействие носят мероприятия непосредственно не ведущие к факту переселения новосела или закрепления жителя в муниципалитете, но активно способствующие этому. Формами таких мероприятий выступают:

   Привлечение населения: 

– создание муниципальных учреждений, привлекающих население из-за пределов муниципалитета, например: муниципального высшего или средне специального учебного заведения, современного медицинского центра, курорта местного значения и т. д.
– создание муниципального миграционного центра, занимающегося анализом миграционных потоков и управлением привлечения мигрантов;
– разработка градостроительной документации и резервирования территорий под жилищное строительство для мигрантов.

   Закрепление населения:

– содействие развитию малого и среднего бизнеса.

   Выбытие населения:

– участие в программах переселение нетрудоспособного населения из районов Крайнего Севера. Предметно за счет бюджетных средств муниципального образования первого порядка (муниципального района или городского округа) возможно обеспечение следующих мероприятий «миграционной политики»:

– финансирование так называемого «компенсационного пакета» переселенца, включающего расходы на дошкольное и общее образование, медицинское обслуживание, услуги библиотек и клубов, а также учреждений физкультуры и спорта;
– встреча и организация временного расселения участников программ по переселению, в том числе по переселению соотечественников;
– предоставление дополнительных гарантий по социальной поддержке, например финансовой помощи безработным переселенцам, изъявившим желание заняться предпринимательской деятельностью;
– финансирование и софинансирование совместно с работодателем и региональным бюджетом услуг по обучению, переобучению и повышению квалификации мигрантов;
– организация на базе образовательных учреждений дополнительных занятий с детьми, плохо владеющих русским языком;
– обеспечение информационной поддержки работодателей и населения о ситуации на рынке труда, возможностях трудоустройства, открытия собственного дела, профессиональной подготовке и т. д.;
– выделение земельных участков для строительства индивидуального жилья и ведения домашнего хозяйства, а также долевое финансирование обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой;
– софинансирование региональных программ «Жилище» и подпрограмм, направленных на улучшение жилищных условий населения, в том числе молодых семей;
– создание центров временного размещения и развитие системы малосемейных общежитий в целях предоставления семьям переселенцев муниципального жилья по договорам найма и социального найма;
–реконструкция, переоборудование, ремонт и достройка объектов недвижимости для последующего предоставления переселенцам, как на первом этапе заселения, так и на постоянной основе;
– оказание содействия переселенцам в жилищном обустройстве;
– интеграция иммигрантов, в том числе ознакомление переселенцев с историческими и культурными особенностями муниципалитета.

   Проблемы программ переселения

   Следует отметить, что большинство программ в рамках «миграционной политики» инициируются и финансируются, прежде всего, за счет средств федерального и регионального бюджета. Эти программы имеют достаточно низкую эффективность, прежде всего крупнейшая из федеральных программ по переселению соотечественников. В 2007 – 2009 гг. по этой программе предполагалось переселение в Россию до 150 тыс. человек. В результате число переселенцев составило только 6,6 тыс. человек, что составляет менее 1% от числа официально переселившихся в Россию из-за рубежа за указанный период. Более только более 80% переселенцев по программе прибыли в 3 региона – Калининградскую, Липецкую и Калужскую области, относимые к территориям, благоприятным для проживания, тогда как районы с активным миграционным оттоком остались без переселенцев-соотечественников.

   Серьезным барьером успешной реализации программ переселения соотечественников из-за рубежа являются крайне ограниченные возможности местных органов власти по привлечению и закреплению мигрантов. Это обусловлено как отсутствием большинства полномочий в сфере миграционной политики, так и дефицитом бюджетных ресурсов в условиях концентрации доходных источников на региональном и федеральном уровне. Зависимость муниципальных образований от безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов, регулирование значительной части расходов местных бюджетов федеральном и региональным законодательством не позволяют местному самоуправлению решать проблемы, наиболее актуальные для конкретной территории, в том числе проблему повышения демографического потенциала. 

   Мониторинг реализации программ переселения соотечественников показал, что основной проблемой в ее успешной реализации является отсутствие жилья для приезжих, невозможность его строительства и капитального ремонта ни за счет средств переселенцев, ни за счет государственного и местных бюджетов. Подавляющая часть муниципальных образований страны в условиях дефицита бюджетных средств и большого количества очередников среди местных жителей не имеют возможности предоставления семьям переселенцев муниципального жилья по договорам найма и социального найма.

   Относительную эффективность имеют программы по выселению населения посредством предоставления жилищных сертификатов за пределами муниципалитета, что не ведет к развитию, хотя отчасти и снижает нагрузку на социальную инфраструктуры территории. Примером такой программы является долгосрочная муниципальная целевая программа «Содействие выезду жителей муниципального образования город Норильск в благоприятные для проживания регионы Российской Федерации» на 2009-2011 годы». Согласно программе содействие выезду (оплата проезда и провоза багажа, возмещение расходов на приобретение жилья) предоставляется 2,4 тыс. жителей Норильска, преимущественно нетрудоспособного населения. Финансирование программы в сумме 1,46 млрд. руб на 14% осуществляется за счет муниципального бюджета, тогда как основную нагрузку несет федеральный бюджет. В рамках проекта по переселению к началу 2010 г. жилищные сертификаты получило около 1300 человек.

   Решение проблемы низкой эффективности «миграционной политики» видится или в расширении полномочий и финансирования муниципальных инициатив для привлечения и закрепления населения или в повышении на федеральном уровне территориальной сбалансированности миграционной политики, посредством определения миграционного потенциала всех муниципалитетов страны и стимулирования миграционных потоков по конкретным направлениям. Последнее требует широкомасштабных исследований демографического потенциала и финансирования.

 

   Рисунок 1 Интенсивность миграционных потоков в России в 1990-2008 г., мигрантов/1000 населения.

  Источник: рассчет Компания ФОК по данным Демографического ежегодника России-2009. М.: Росстат, 2009.

  С начала 1990-х гг. интенсивность миграций упала в 3 раза, в 2005-2007 гг. отмечались стабилизация и слабый рост миграционной активности населения, но в 2009 г. внутрирегиональная и внутрироссийская миграция сократилась на 12%, что является прямым следствием мирового финансово-экономического кризиса.

   Рисунок 2 Возрастная структура населения муниципального района в 2008 и 2030 г., чел Источник: Расчет Компании ФОК по данным Брянскстата, 2009.

  Пример для анализа и прогноз демографического потенциала муниципального района методом передвижки возрастов в случае нулевой миграции в одном из типичных районов Брянской области. Наглядно изменение населения в разных возрастных группах, особенно сокращение числа молодежи и старения населения. Для прекращения убывания требуется активное привлечение молодых мигрантов в муниципальный район.


Архив